HACIA UNA AUDITORIA GENERAL DEL ESTADO

El    actual modelo de control de los recursos públicos ha  evidenciado serias    carencias administrativas y operativas  en la lucha contra la corrupción y el despilfarro de  tales recursos y   respecto a informar oportunamente a la ciudadanía expectante. Excluida inexplicablemente su reforma,   del   macroproyecto   CORA, aún en progreso,  se justifica su sustitución experimentando con  un nuevo  paradigma:   una Auditoria General del Estado, dentro de cuyas características diferenciadoras se incluiría:(a) Gobierno unipersonal (frente al  colegiado  actual , constituido por  consejeros ,     deudores de facto de los  patronos legislativos políticos que los eligieron), con un Presidente sin filiación política o,  preferiblemente, perteneciente a un partido no gobernante, con remuneración y prestaciones semejantes    a las del  Presidente del Tribunal Supremo , y asistido  por cinco Directores Generales, con escalafón administrativo    similar al de los Magistrados de dicho Tribunal; (b) mecanismo  de selección del Presidente y Directores Generales, con  participación,   bajo  coordinación de las Cámaras Legislativas, de  los Tres Poderes del Estado y representantes cualificados  de la sociedad civil; (c) candidatos  con     postgrado universitario superior en Ciencias Económicas, Contable-financieras   y de Dirección de Empresas;    Administración Pública;   Ciencias Jurídicas;    las Ingenierías;  Ciencias Sociales   y Políticas;  Ciencias Ambientales  y de la Salud;  y provistos de experiencia profesional mínima de  diez  años  en posiciones   directivas, debiendo aportar   cada Director General  diferente formación y experiencia; (d) permanencia del Presidente y Directores Generales limitada a dos periodos y   medio   de   gobierno, sin   posibilidad   de   reelección;     (e) órgano protegido contra influencias exteriores, con  total independencia administrativa, funcional y financiera, y con presupuesto operativo propio,     sin intervención del Ministerio de Hacienda , quien deberá integrarlo   a los   Presupuestos Generales del Estado; (f) órgano de control externo que, aunque situado en el ámbito del Poder Legislativo, no actúa por delegación de   ni  está subordinado,     funcional ni   técnicamente,    a  ninguno de los  Tres Poderes ,  sino que presta   servicio profesional de asesoramiento e  información  a todos ellos, y a sectores representativos de la  ciudadanía, cuya participación en el seguimiento de las actividades de los gestores públicos   toma en consideración e, incluso,  estimula; y que se conecta con  el Parlamento mediante una Comisión Mixta de Fiscalización y Control de las Cuentas Públicas que actuará, asimismo, de unidad de tutela y evaluación del rendimiento operativo del órgano contralor, labor que, por razones de confidencialidad,   competencia técnica, y aún   de soberanía,  no puede ser encomendada a ninguna  entidad  privada     de auditoría externa ; (g) universo a fiscalizar,  bajo la  dirección    del Presidente y los  Directores Generales, todos los cuales participan en la coordinación del examen, y rendición del respectivo informe dentro  de los 45 días posteriores al cierre del ejercicio fiscal, de  la  Cuenta General del Estado (Cuentas Públicas y Ejecución Presupuestaria); y  estructurado  por departamentos sectoriales o aéreas de fiscalización   que comprendan  entidades, programas y Fundaciones de similar naturaleza:  el del Sector  Social y Medioambiental; el Primario, de Infraestructuras y Fomento;  el Financiero y Bancario; el de Seguridad, Política Exterior y Judicial,  y  el de Coordinación Técnica de los órganos de control de las Autonomías; y  reservándose para el Presidente la  Dirección de Auditoría Forense,  y la supervisión   de la  fiscalización de los partidos políticos y sindicatos y de     los registros contable-financieros  en  procesos electorales ; (h) con una filosofía de trabajo basada en el control, fiscalización y auditoria ex post  de las   operaciones de las entidades, programas y proyectos, prescindiendo de juicios de cuentas,  de la responsabilidad contable ,   y de    sanciones   a los gestores   por    actos de corrupción  y menoscabo en la utilización de caudales públicos; materias  que corresponde  ventilar  al Poder Judicial ,  basado en las pruebas y evidencias aportadas por el órgano contralor; (i)  utilización de normas y procedimientos de auditoría de regularidad financiera y cumplimiento de la legalidad (incluyendo la evaluación integral de la estructura y ambiente de control interno institucional y las políticas y sistemas de prevención de riesgos), y la  correspondiente emisión de opinión ;  más los relativos a la auditoría operativa, o de gestión y  desempeño,    ligada a la economía, eficiencia y eficacia del ente o programa sujeto a auditoria o evaluación; y, cuando se justifique,  la auditoría social y ambiental,  así como la evaluación del comportamiento ético e integridad de actuación  de los gestores públicos (auditoría ética); (j)   un  Estatuto de Personal que prohíba taxativamente contratar    ningún tipo de servicios   a   parientes  o allegados del Presidente, Directores Generales  o  funcionarios , hasta el segundo grado de consanguineidad; ni la intervención en el gobierno del organismo,  ni en el proceso de contratación de personal,  de  políticos, sindicalistas, o proveedores; (k) un órgano de control de tamaño reducido (probablemente  a  la mitad de los   administrativos    actuales) y provisto  de personal propio –  o contratado ad hoc, cuando se justifique –   con especialistas y técnicos cuidadosamente identificados , comenzando con la incorporación selectiva  proveniente del   personal técnico actual, y complementado , mediante rigurosa oposición,  no solamente por letrados y auditores, sino por expertos contable-financieros acreditados, ingenieros de diversas especialidades, expertos sociales y medioambientales, especialistas en  ciencias de la salud, politólogos y sociólogos; personal  al que deberá reconocérsele una remuneración acorde con la delicada responsabilidad,  preparación y experiencia que se le exige; y que estará sujeto a programas de formación continuada y actualización tecnológica; (l) los informes elaborados por los técnicos a la finalización de un examen, o evaluación,  serán presentados por el respectivo Jefe del Equipo auditor a la consideración del Director General responsable del área de fiscalización respectiva; y la versión acordada, respaldada por la firma de ambos funcionarios,  será sometida a la aprobación final del Presidente del órgano contralor   antes de  proceder a  su distribución  entre los responsables máximos de los Tres Poderes y  de   hacerlos  de conocimiento público; m)  orientación y coordinación técnica  de la   programación  anual de  actividades  de los órganos de control externo de las Comunidades (respetando  su autonomía administrativa y funcional), que actuarán como  unidades técnicas de extensión del órgano supremo de control  en sus exámenes y evaluaciones de los recursos públicos, entidades y programas   comunitarios   y, principalmente, de los gobiernos  locales; y utilización   de sus informes para la elaboración de un Informe Global de Fiscalización  (IGF) sobre el universo de la gestión pública, a nivel nacional, dirigido a los Tres Poderes del Estado.

La adopción de las recomendaciones anteriores – atención colegas del CORA – convertiría  al supremo órgano constitucional de control externo, en un “centro de excelencia” en  fiscalización de recursos públicos, a imitar por otros países de nuestro entorno europeo y trasatlántico.    ¡Ah! Y si todavía quedan por ahí, políticos  – y  técnicos  – que en su ignorancia consideran que la palabra “auditoría”  despide    cierto tufillo    anglosajón  y carece, por tanto,  de pedigrí semántico tradicional, hasta podría considerarse preferible, por original e innovativo,    rebautizar castizamente al actual órgano  contralor como Fiscalización General del Estado. El nombre   es,  ciertamente, importante; pero no tanto como su organización    y eficiencia operativa  en términos de obtención de los resultados esperados. And that’s  the question.

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Culminando la Evolución de la Fiscalización del Sector Público Iberamericano: la nueva Auditoría del Desarrollo (con la Constitución en la Mano)

Ponencia Magistral presentada en el Tribunal de Cuentas de Paraná (Brasil) con ocasión de la celebración del Aniversario 65 de su creación

Curitiba, 4-6 de junio de 2012

Prof. Ángel González-Malaxetxebarria, CP, CIA, CFSA, CGFM, CRMA

Guía  de la ponencia

Elementos influyentes  en la evolución

Los cien años de los Tribunales de Cuentas

Para empezar, Colombia

Experiencias en Brasil

Otros países de la Región

“La perla de la corona” o la aventura del PAAG

Continuando la labor: en busca de excelencia

La Auditoría Global del Desarrollo: un nuevo modelo de  control y fiscalización

El control interno, también cuenta

La perentoria necesidad de una nueva titulación superior

El control público está basado en la Constitución

  “Auditar”    no es   “Fiscalizar”

Resumen de ideas-clave expuestas en esta ponencia

Relación parcial de material del  autor

(saludo a las Autoridades)

Prezados colegas:

Mis amables anfitriones, el cuerpo directivo del augusto Tribunal de Cuentas del Estado Paraná, viejo y queridísimo amigo de este viejo profesor y parte importante del   siempre entrañable  e impresionante Brasil,  me han invitado  que    exponga sobre   la evolución y futuro de la fiscalización pública en los países de Suramérica. Por mi parte, yo extendería esta solicitud a todo  el ámbito iberoamericano, aunque  con especial referencia al Brasil. El Brasil,  al que los europeos y americanos continúan clasificándolo  – con  más  preocupación que admiración – como  “país emergente”,   ignorando el hecho histórico de que Brasil…… ya emergió.

          Elementos influyentes en la evolución

Son varios los elementos y las circunstancias que han tenido que ver con la evolución del trabajo de fiscalización desarrollado por los órganos oficiales de control en el ámbito iberoamericano en el último medio Siglo. En algunos pocos casos  – México, la Argentina y el propio Brasil , entre otros – han sido los propios Gobiernos quienes decidieron llevar a cabo los cambios institucionales que incluyeron las modificaciones en la filosofía y ejercicio de la fiscalización financiera publica. En otros,   fue  decisión  de los propios órganos fiscalizadores auto modernizarse y fortalecerse, al margen de las decisiones políticas de los Gobiernos. Algunos de los países, incluyendo de nuevo a Brasil, fueron beneficiarios de la ayuda técnica recibida directamente de los órganos de control de países súper desarrollados en materia de fiscalización. Pero en la  mayoría de los casos, y es éste, también,   el   de Brasil,  la tecnificación y capacitación de los funcionarios  de los órganos de control y la   incorporación  de nuevos alcances y modalidades para llevar a cabo dicha fiscalización, tiene su origen en el gran esfuerzo de financiamiento internacional pactado entre los Gobiernos de la Región y las Multilaterales de desarrollo desde mediados del Siglo pasado, y está ligado a las condiciones de utilización de tales financiamientos  o a programas de asistencia técnica, algunos de ellos, millonarios. Y no podemos  ignorar a los   países en que, además de la confluencia de las razones señaladas, y con  el progreso que viene con el tiempo, se  produjeron  sucesivas reformas   en  sus  Constituciones políticas, que introdujeron nuevas concepciones presupuestarias y de control de los recursos públicos. Y en este particular, el Brasil presenta, como veremos, un interesante caso de estudio.

Factor determinante en la evolución que comentamos, lo constituyen las campañas de formación    de los   fiscalizadores públicos  comenzadas  en  la década de  los sesenta   (¡hace medio siglo, colegas!) por las multilaterales   con las que este amigo estuvo ligado profesionalmente y a las que me referiré a lo largo de esta exposición. Medio siglo es un  período de tiempo que da para rememorar intimas satisfacciones y – todo hay que decirlo – algunos desencantos.

En este sentido, puede considerarse  la presente ponencia como una “petite histoire” (y limitada únicamente a  las tres décadas, de fines de los sesenta a principios de los noventa, periodo del que este  colega puede presentar testimonio personal) de la contribución histórica que los órganos superiores de control en Iberoamérica han venido jugando desde ese tiempo. Contribución que  se materializa   en  la aceptación, en calidad de fiscalizadores y examinadores válidos de los Programas y Proyectos financiados por la Organizaciones Multilaterales y los  Bancos de Desarrollo…..una vez lograda de éstos la confianza y seguridad de competencia, objetividad e independencia en la ejecución e información sobre los trabajos realizados. Permítasenos añadir que   pueden   realizarse diversas críticas  – probablemente, muchas de ellas   justificadas –  a la labor de desarrollo económico y social  que han venido efectuando las dos principales multilaterales en el hemisferio durante las seis últimas décadas.   Pero a la hora de  comentar  la evolución de la calidad de la fiscalización pública en el hemisferio iberoamericano,  es de absoluta    justicia recordar  la contribución   que  comienza  con el Banco Interamericano de Desarrollo en los años sesenta y continúa  posteriormente con  el Banco Mundial en la décadas de los ochenta y noventa.

En esta   labor  destacan dos focos de atención: (a) primero, la labor desarrollada en el ámbito de la capacitación de los cuadros técnicos de los órganos de control oficial de los países miembros, y  (b),  desde una perspectiva técnica, la introducción de “políticas y requisitos de auditoría” y   métodos de información autóctonos; es decir, no tomados literalmente de publicaciones foráneas nacionales o internacionales,     sino producto de nuestra propia experiencia. Creemos, por consiguiente, que estos enfoques  deberían, con todo merecimiento formar parte de cualquier manual de fiscalización presente o futuro que   vaya a ser utilizado   por los Tribunales de Cuentas y otros órganos de control.

Por estas razones, consideramos que la narración que aquí se presenta es, o debería ser, de interés tanto a los Gobiernos implicados   como a los actuales técnicos de los órganos Oficiales de Control de la Región, y aun de otras geografías. Sin olvidar, desde luego, a las propias organizaciones financiadoras; pues  sospechamos que tal vez las nuevas generaciones de sus funcionarios no posean cabal conocimiento de  la labor de apoyo a la modernización y capacitación de los sistemas de control realizada por sus organizaciones en los países beneficiarios de sus créditos, durante las históricas décadas de los sesenta, setenta y ochenta. Al comentar la labor de evaluación y tecnificación de los Órganos Oficiales de Control en Iberoamérica,   se  impone hacer  referencia   a “las Políticas de Auditoría”,  los “Requisitos de Auditoría” y las “Pautas de Auditoría” del BID y el Banco Mundial, en las fechas en que  se llevó a cabo esa labor de asistencia técnica. Creemos que el haber elaborado y difundido esos requisitos y pautas, en el contexto de las que  eran las políticas oficiales de ambos organismos internacionales por las fechas referidas,  constituye un aporte tangible a la divulgación  de la auditoría profesional  del desarrollo; y, en esa condición, parece justo que se incluyan en cualquier conjunto o recapitulación de “normas de auditoría” para el sector público brasileño

Deseamos aclarar    que hemos adoptado las expresiones   “ órgano  y técnico de control y fiscalización oficial”,  para abarcar a las tres categorías de  los mismos  que pueden darse en un país: a nivel central , regional y autonómico, y municipal, que los tres organismos existen, y coexisten, en el Brasil. Consideramos que esta designación es más realista y  autóctona  que la de utilizar el término,  copiado  del inglés, de “auditoría o  auditor gubernamental” ( en Chile, la publicación de las normas de fiscalización pública, lleva por nombre “Auditoria de Gobierno”),  denominaciones que , técnica e institucionalmente, son  incorrectas,  incluso en el idioma original. La designación sugerida es, asimismo,  preferible a  la de “Entidad Superior de Fiscalización”- ESF,     con que  se autodenominaron, y agruparon desde 1953,bajo el manto de la International  Organization of  Supreme Audit Institutions-INTOSAI (y, para algunos, no sin una pizca de  elitismo diferenciador) los órganos de control nacionales. (De hecho, en nuestra vida profesional, nos hemos encontrado con órganos de control regional en los que la organización administrativa y técnica, la orientación de sus exámenes, la independencia de sus opiniones,  sus  programas de formación y la estima de la ciudadanía, parecían exceder los de la “entidad superior” de control del  país).

Pensamos que, al narrar la evolución de la fiscalización en el ámbito de este Hemisferio,  la posición del Brasil, como potencia mundial,  merece el reconocimiento y divulgación del esfuerzo-modelo que ha realizado durante las últimas décadas     en el sector del control de los recursos públicos a través de sus órganos de fiscalización. Una posición     que, como apuntamos más adelante, debemos  situarla,  junto con algunos otros países de la Región,  a nivel de primer mundo en materia de control y auditoría pública, por la labor que desempeñan su Tribunal de Contas da Uniao y Tribunais de Contas estatales, como los de Bahía, Paraná y otros.

     Los cien años  de los Tribunales de Cuentas

El espacio temporal en el que se sucede la creación de los Tribunales de Contas del moderno Brasil, abarca un periodo que no llega a los cien años. Y comienza con el Tribunal de Cuentas de la Unión cuya fundación,  en 1890,  es incluso   anterior a    la promulgación de  la primera Constitución republicana. Y corresponde al modesto y laborioso estado del Piauí el honor histórico de  crear al año siguiente, 1891, el primer Tribunal de Cuentas estatal. La Constitución bahiana instituye, ese mismo año, el Tribunal de Conflictos y Administrativo el cual, 24 años después, en 1915, es substituido por el Tribunal de Cuentas, que para la historia del control y fiscalización pública del Brasil queda registrado como el segundo de la República, por orden de creación. A lo largo del Siglo XX se constituyen los Tribunales de Cuentas de los demás Estados. Debemos, obviamente destacar, el año de 1947 durante el que se incorporan  a la red de fiscalización nacional los  de Paraná, Goias y Alagoas. Para un investigador independiente  resulta ilustrativo  conocer que el Decreto -Ley No. 673, del 9 de julio de 1947 define, entre las atribuciones del órgano de control paranaense,    el poder   de ordenar el secuestro de bienes de los responsables o de sus fiadores; y la prisión de quienes atentasen huir  de sus responsabilidades. Transcurrida la década de los 50  y  los 60, que el Tribunal paranaense dedica preferentemente a la estructuración  del organismo, con  la de los 70  llegan  sus nuevas atribuciones; destacan entre ellas   la fiscalización de los municipios del Estado, prevista en la enmienda   constitucional 1/69,    y la inauguración de  su nueva sede al cumplir las “bodas de plata”; sigue la expansión en la década de los 80,  y los notorios progresos de los años 90, entre los que este amigo desea mencionar  el énfasis del Tribunal por ejercer su papel social  y estimular a la comunidad a participar en el control de la administración pública. Y algo que a este colega le llena de justificado orgullo profesional,  el reconocimiento, por el Banco Mundial, en 1992 – anteriormente se  había aceptado al de Bahia –   del Tribunal de Contas de Paraná,  como auditor aceptable de los créditos, programas y proyectos  a ejecutarse en el Estado. Habían transcurrido 45 años desde que el Tribunal arrancara sus operaciones con el ilustre Dr. Raúl Vaz y, a la hora del reconocimiento por el Banco Mundial, estaba dirigido, por segunda vez, por el excelente profesional y admirado amigo, Rafael Itauro acompañado de los ilustres Conselheiros, Drs. Joao Feder, Néstor Baptista, Artagao de Matos y Quielse  Crisostomo da Silva, para todos los cuales solicito de la audiencia un caluroso reconocimiento. Se sucedieron nuevos Tribunales en los demás Estados del país, cerrándose en 1991,  con la creación del TC de Roraima, el arco de control oficial a nivel de Estados en el Brasil. No podemos dejar de mencionar las instituciones de control para las haciendas locales en algunos municipios: el Tribunal de Cuentas del de Sao Paulo en 1968; los de Ceará, , en 1954, Bahía, en 1979, Goiás, en 1977 y Rio de Janeiro, en 1980.

Durante las décadas de los 60 y 70, ni al BID ni, mucho menos, al Banco Mundial, se les  pasaba  por la cabeza  que la auditoría independiente de los créditos y préstamos que concedían a los Gobiernos de los países miembros, pudiera ser ejecutada por nadie más que por las poderosas firmas de auditoría de ámbito mundial. Las “firmas de auditores nacionales” no ofrecían, a juicio de dichos organismos financiadores, garantía de competencia profesional. Y los órganos centrales de Control y Fiscalización  Oficial de los países  eran vistos no sólo como no competentes sino además, como profundamente politizados e incapaces de evaluar, objetiva e independientemente, la correcta utilización de los fondos prestados a la Nación. Dentro de esta opinión, que debemos manifestar sin ambages,  era alimentada –  con mayor o menor sutileza – por las grandes firmas internacionales (incluyendo en esa apreciación no solo a los Órganos Oficiales de Control de los países prestatarios, sino también a las firmas nacionales de auditoría) se extendía a todos los países del eje hispanoamericano, de México a la Republica Argentina. Dentro de este ambiente, el Brasil, obviamente no podía ser una excepción.

En las criticas décadas mencionadas, nadie presentaba, ni siquiera a discusión, la posibilidad ni conveniencia de experimentar, previas las medidas precautelares del caso, con los órganos oficiales de control de ningún país de la Región, como auditores independientes aceptables a los organismos multilaterales. No obstante esta posición generalizada, iniciamos en el BID un activo programa de apreciación administrativa y técnica de Órganos Oficiales de Control en los diversos países de la Región. Y es así como despega la evolución de la fiscalización de recursos en los respectivos países miembros.

              Para empezar,  Colombia

Fue con la   Contraloría General de Cambia con la que  se abrió el fuego de los programas de capacitación impulsados por el BID, mediante    un curso completo de 27 días de duración – y una carga diaria de seis horas – en abril y mayo de 1969, presentado en las mismas instalaciones del órgano contralor. Esta fascinante experiencia se repitió en Colombia dos veces más en los siguientes años, con el resultado de que la Contraloría colombiana de la época, a través del grupo ya formado en auditoría de proyectos de desarrollo, quedó habilitada, sin suspicacias, como auditor aceptable para el BID.  .

A la experiencia con Colombia siguieron otros países, hasta los primeros cuatro años de la década de los setenta. Como  muestra, sólo nos  referiremos a unos cuantos de ellos: Argentina, con seminarios, de contenido similar al desarrollado en Colombia,  para los técnicos del Tribunal de Cuentas de la Nación, en Buenos Aires en 1970.  Chile, donde durante el periodo señalado se ofreció a la Contraloría General también dos Seminarios. Por cierto, que durante su ejecución, y la consiguiente revisión de los “papeles de trabajo” de las auditorías,  apreciamos  por primera vez, que el órgano contralor diferenciaba entre el informe de  carácter contable-financiero y otra  “opinión separada” preparada por los ingenieros sobre los “aspectos técnicos” del proyecto fiscalizado. ( Es decir, una metodología cercana a la que hemos venido preconizando, desde hace décadas, y nos referiremos a ella más adelante, de  que el informe de auditoría financiera, o de aseguramiento, ordinario, para que sea  verdaderamente integral, debería acompañarse  de  uno de  ingeniería – si las actividades examinadas así lo justificasen -y, todavía más importante, de otro, preparado por abogados, sobre la organización del entorno jurídico y cumplimiento  legal  del ente examinado).Siguió Perú,  cuando por primera vez establecimos contacto con la Contraloría General de la Republica en 1972, y con la que, con el devenir del tiempo, se convertiría en una de las primeras Escuelas Nacionales de Control de la Región. Coincidió la evaluación del organismo, promovida por el BID, con la implantación  del, probablemente, primer Sistema Nacional de Control en la Región para la época,  incluyendo “Normas de Control Interno” y “Normas de Auditoria Gubernamental”, con asistencia técnica   de la USAID .La Experiencia  se repitió en el Ecuador,  en 1973,  tocándole el turno más  adelante   al Tribunal de Cuentas del Uruguay.

Hemos descrito, omitiendo detalles y países, la primera parte de la evolución de los Órganos Oficiales de Control en Iberoamérica, en función de los programas de capacitación  patrocinados por el BID, que permitieron a tales organismos experimentar con las primeros exámenes  de los proyectos de desarrollo con financiamiento internacional.

              Experiencias  en Brasil

La experiencia brasileña dio comienzo – y no podía ser de otra manera – con el respetable Tribunal de Contas da Uniao-TCU, en Brasilia. A estos efectos, y en primera instancia  – y contando con la decidida colaboración de las autoridades del órgano contralor –  se acordó  llevar a   cabo un meticuloso estudio y evaluación administrativa y técnica del  TCU.  La evaluación culminó con una selección de elite de entre los técnicos y funcionarios del TCU y de la Inspetoria Geral de Finanzas del Ministerio da Fazenda,  liderando esta última a las de los Estados,  principales  interesados  en el reconocimiento de sus auditores por el organismo financiador internacional.  A la evaluación siguió    una  experiencia profesional impactante : la de diseñar y dirigir, al comienzo de la década de los 70,  concretamente, en setiembre de 1971- el TCU  no había comenzado aun la construcción de su nueva sede – el primer seminario de auditoría internacional de proyectos – luego seguirían otros – que se ofrecía en el país bajo el patrocinio del BID. Este magno curso, que se extendió por tres semanas, se presentó a casi  un centenar de técnicos brasileños de los  organismos de control señalados –  y una representación de la Contraloría General de Panamá, en calidad de observadores – bajo el nombre de  “Simposio BID-TCU-IGFs de Auditoría Financiera y Operativa de Proyectos de Desarrollo

Tal fue la importancia que el gobierno del Brasil, a través de la Inspetoría Geral de Finanzas, dio a  este pionero esfuerzo de capacitación internacional para los auditores del Estado, que el Ministerio publicó en un volumen las intervenciones e intercambio de correspondencia que precedió al arranque del curso, entre el BID y las diversas autoridades brasileñas (el Ministro de Finanzas, Dr. Antonio  Delfim Netto; el Ministro, Dr. Abgar Renault, Presidente del Tribunal de Contas da Uniao;  el Inspetor Geral de Finanzas, Dr. Fernando de Oliveira; el Director Ejecutivo por Brasil ante el BID, Dr. Raúl Barbosa) y, por parte del BID, su Presidente, Lic. Antonio Ortiz Mena, y Mr. T. Grady Upton, Vicepresidente Ejecutivo, que se trasladó a Brasilia para la clausura del curso.

Las conversaciones respecto al asunto auditorías de los préstamos del Banco Mundial en el Brasil tuvieron lugar durante el primer tercio de la década de los 80 y se mantuvieron desde el primer momento con los funcionarios  de la  entonces Secretaría del Tesoro Nacional,  de cuya competencia y entendimiento de la cuestión deseamos dejar constancia en esta oportunidad. (Colegas, estamos narrando el proceso de la evolución  histórica de los sistemas de fiscalización publica en el país). Se trataba de evaluar la capacidad como auditores, de las firmas nacionales (“las otras”, se consideraban automáticamente aceptables ante los ojos de los financiadores), pero también hasta que punto y en qué ocasiones el Banco podría “arriesgarse” a que los órganos de control oficiales del país (léase los Tribunales de Cuentas) tuvieran bajo su responsabilidad la fiscalización y auditoría de los programas y proyectos parcialmente financiados por el organismo multilateral.

Dentro de esta estrategia tuvo lugar en 1985 la evaluación técnico -administrativa del Tribunal de Contas do Estado da Bahía, que marcó el comienzo de nuestra  relación profesional con  este  órgano oficial de control, relación  que, con altibajos, continúa hasta nuestros días.

Es de mencionar que la coordinación y, en su caso, ejecución de las auditorías de los créditos internacionales concedidos a la Nación y previstos en los contratos suscritos entre el organismo multilateral y el Gobierno, era responsabilidad de la Secretaria del Tesoro. Por otra parte, en el orden interno, y  por mandato legal, correspondía al Tribunal de Cuentas la fiscalización de los dineros invertidos en la jurisdicción territorial del estado, independientemente del origen de los fondos. Fue convencimiento profesional  de quien esto escribe, de que el Tribunal de Cuentas de Bahía, una vez realizado, en 1987,  el primer  Seminario de Auditoria Internacional Gubernamental  patrocinado por el Banco Mundial, y ante los resultados de la evaluación  administrativa y técnica de 1985, sería aceptable a los financiadores internacionales

En  diciembre de 1987, se subscribió el Protocolo de Cooperación Técnica entre la Secretaría del Tesoro y el Tribunal por el que la auditoría de los fondos internacionales invertidos en el Estado Bahía pasaban  a responsabilidad del Tribunal de Cuentas. En una fase posterior, en enero de 1988,  se procedió a la creación del Grupo de Auditoria de Proyectos Internacionales, cuyo personal multidisciplinario  fue colocado bajo la   tutela del Presidente del Tribunal.

Con posterioridad a la experiencia con el Tribunal de Contas  de  Bahía,  a partir de 1983  y hasta finales de la década, se desarrolló en el Banco Mundial un trabajo similar en diversos Tribunales de Contas estatales del país. Ese es el caso del Tribunal de Chontas do Estado Alagoas que, por el número de visitas recibido,  ha sido probablemente el mayor beneficiario de nuestra campaña de capacitación.

Y llegó el turno del Tribunal de Contas de Paraná. Como señalábamos anteriormente, fue durante el mandato del Dr. Rafael Itauro  y el distinguido grupo de Coselheiros que le acompañaban. En el caso   de Paraná, se repitió la estrategia utilizada en el de Bahía, Así, se celebró, en julio de 1992, un Seminario de información sobre  la auditoría de los créditos internacionales al estado, bajo la óptica del Banco Mundial. Los resultados en este caso fueron, también, ampliamente satisfactorios, debido al apoyo institucional y la visión de futuro por parte de los Consejeros del Tribunal y a  la probada calidad de sus técnicos.

El tribunal  suscribió, en 1993, un acuerdo de cooperación técnica con la Secretaria del Tesoro, con fines similares a los de Bahía. Lo mismo aconteció con el BID y sus operaciones en el estado.

 Al retirase el autor, oficialmente, del Banco Mundial, tres Tribunales más quedaron en la “agenda de trabajo”: Santa Catarina, Rio Grande do Sul y Minas Gerais. Y se había avanzado en el de Alagoas, en el que, como se indica en el texto, se impartió el primero de varios cursos de capacitación para sus técnicos.

     Otros países de la Región

Por los mismos años en que se prestaba apoyo a los Órganos Oficiales de Control del Brasil, se extendía  la asistencia técnica en auditoria de proyectos internacionales, a otros .países de la Región.

Jamaica. El General Audit  Department de este país insular, fue el primero, entre los de habla inglesa en el Caribe en recibir capacitación a través del  Banco Mundial.  Aún cuando la preparación académica de los técnicos auditores  no rea de orden superior, sí evidenciaron un notable conocimiento del  los principios derivados de la “accountability” y sus aplicaciones. Siguió la Argentina, con unnuevo simposio de auditoría de proyectos   esta vez internacional en la inmediaciones de Córdoba, al que asistió,  también,  una delegación de técnicos del Tribunal de Cuentas del Uruguay .  Llego luego el turno a Ecuador,  con segundo seminario para la Contraloría General del Estado (el patrocinado por el BID, se había realizado diez años atrás). Con éste,   la Contraloría dio inauguración a las excelentes instalaciones de la nueva Escuela de Control. Perú, Beneficiario, asimismo,  a mediados de de la década del 80,del Seminario dirigido a la Contraloría General de la República

 México. Sobresale en la Región por la tradicional calidad de de los estudios de Contaduría Pública en sus Universidades y Escuelas especializadas, y  el número de firmas privadas nacionales  de auditoría, ya desde la década de los 40. En consideración a este pedigrí profesional, el Simposio ofrecido en México a  la  Contaduría Mayor de Hacienda, se focalizo en documentar a los técnicos locales sobre las particularidades del examen de de los proyectos de desarrollo de acuerdo a las políticas y requerimientos del Banco Mundial (en  medio de las difíciles negociaciones que se mantenían con la Secretaria de Hacienda y Crédito Público en materia de auditoría del financiamiento internacional).

         “La perla de la corona “  o la aventura del PAAG (Brasil)

Este esfuerzo por optimizar el trabajo de fiscalización técnica de los Tribunales de Cuentas, Contralorías  Generales y otros Órganos Oficiales de Control en diferentes países iberoamericanos, que se estaba   desarrollando bajo patrocinio del Banco Mundial,  culminó con la experiencia educacional que, en nuestra intervención con ocasión de los 90 años   de la fundación del Tribunal de Contas da Bahía,  denominamos “la perla de la corona”.

La ocasión se presentó cuando el  equipo gerencial y operativo del Banco, a cargo de las actividades en el Brasil, y el Gobierno del país, comenzaron a armar, en 1988, un gran Programa de  Modernización  Administrativa para el Sector Público de Brasil. Con el precedente de   las evaluaciones efectuadas a los Tribunales de Cuentas, se procedió   a diseñar un magno programa de capacitación de técnicos, a ser  seleccionados por cada  Tribunal.

Comenzaba así una aventura, la aventura del Programa Avanzado de Auditoria GubernamentalPAAG, – “o oje legendario PAAG” – que no estuvo exenta, ciertamente, de dificultades tanto técnicas como institucionales y administrativas.

El Gobierno designó al Ministerio da Fazenda como ejecutor del Programa y el Ministerio puso a disposición del mismo las excelentes instalaciones de la Escola Superior de Administracao  Fazendaria, en Brasilia. El Centro de Coordinación de los Tribunales de Cuentas, en lafigura excelsa del Dr. Fernando Tupinimba Valente, asumió con entusiasmo y  eficiencia el liderazgo del proceso de maduración y ejecución del proyecto.

La diversidad de las materias contempladas obligaría a utilizar, para algunas de ellas, firmas y expertos externos nacionales y extranjeros.  Se acordó que la duración de cada Seminario o curso oscilara entre 60 y 120 horas académicas, con una asistencia de aula de seis horas diarias. En total, los módulos o seminarios serían diez, y la duración total del Programa rondaría las 900 horas.

En consideración a  la inmensidad territorial del país y el número de Tribunales participantes, se decidió distribuir el programa en tres polos de ejecución diferentes: en Salvador, (Bahía) Porto Alegre (R.G.S.) y el resto acudiría a Sao Paulo. Los dos últimos Seminarios  se ofrecerían  en Brasilia para el conjunto de participantes de los tres Polos. El experimento culminó en mayo de 1993..Hoy en día,  más de ochenta técnicos de los diferentes Tribunales de Contas del Brasil, sobrevivientes del Programa, señalan con orgullo:”Eu fui Paaguista.”

Es necesario advertir que el PAAG se conceptualizó de acuerdo a las necesidades técnicas y administrativas prevalecientes en los Tribunales de Cuentas brasileros hace ahora  20  años, los intereses financieros, técnicos y políticos de las partes (Gobierno Nacional y Banco Mundial) en esa época, y el grado de adelanto en la práctica profesional de la auditoria gubernamental en la Región, y el mundo, por aquéllos años.  Los cambios y mutaciones que han experimentado estos tres componentes durante la evolución de las dos últimas décadas, aconsejarían prudentemente, en la actualidad, una objetiva reevaluación de la situación total antes de acometer nuevas  experiencias  similares.

Con posterioridad a la aventura del PAAGN  procedimos   con la conversión del Tribunal de Cuentas de la Nación de la Republica Argentina, en la Auditoria General de la Nación. Esta transformación se consumó mediante  una  nueva Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del  Sector Publico Nacional, la No.24150 que, sancionada el 30 de setiembre de 1992, introdujo elementos novedosos  en la práctica del control público iberoamericano de la época, tanto externo como interno.    

En los años inmediatamente anteriores o siguientes a  esta reforma argentina, varios países iberoamericanos modificaron su Constitución, introdujeron nueva legislación o recurrieron a  Programas de Modernización del Estado, que incluyeron nuevos sistemas de administración financiera gubernamental y la  redefinición o ampliación de  la función contralora externa en el sector público,  similares a la ya comentada para la Republica Argentina.

Y ampliando los comentarios sobre el estado y evolución de los órganos de control público al resto de la región iberoamericana debemos mencionar , entre otros,   el caso de México que  evoluciono en materia    de control externo de recursos públicos  desde sus precedentes  en el periodo colonial  y posteriores organismos contralores, con la creación  en 2009 de la  Auditoría Superior de la Federación, uno de los másprestigiosos    órganos de control y fiscalización en la Región, “primus inter pares” en   una red de órganos  de control externo  en los distintos estados del país, con competencias similares a las de los Tribunales de Cuentas Brasileños.

          Continuando la labor : en busca de la excelencia

El Tribunal de Cuentas del Estado de Paraná, juntamente con otros Tribunales similares en el Brasil con parecida capacidad técnica y administrativa – como, entre otros, el de  Bahía –  debe legítimamente aspirar a convertirse en un referente de auditoría internacional de proyectos en el resto del Brasil; y, con el apoyo institucional del Tribunal de Contas   da  Uniao, trabajar al unísono en este campo en Iberoamérica, junto con los muy pocos Órganos Oficiales de Control que, en estos momentos, le podrían  acompañar.  Ciertamente,  existen otros órganos de control oficial con características de calidad equivalentes en otros países de la Región; pero la primacía del TC  paranaense, junto con el bahiano,  como centro de excelencia en fiscalización de los recursos públicos del Estado provenientes de la financiación multilateral es, histórica y cronológicamente, indiscutible.

Continuar y acrecentar esta tradición de excelencia ha sido, y debería seguir siendo, responsabilidad institucional de los Presidentes y Consejeros que se sucedan en los   Tribunales brasileños mencionados, contando siempre con el apoyo de las respectivas Asambleas Legislativas y los Gobiernos estatales y, en su caso, de la Asamblea y Gobierno nacionales. Y, excluyendo toda influencia política, y sin dejar de observar  una estricta separación de Poderes, continuar con  la tradición lograda en el transcurso de las últimas décadas, apoyada en  la leal colaboración  y dedicación profesional de los técnicos y funcionarios de los propios organismos.

           La Auditoria Global de Desarrollo:  un nuevo Modelo de Control y Fiscalización

Basados en las experiencias expuestas, a través de la evolución experimentada,  invitamos desde aquí, en Curitiba, a  aquéllos otros Órganos Oficiales de Control de la Región  y allende los mares, a  explorar  e investigar sobre “las nuevas auditorías”, listos a     ampliar  su “mezcla profesional“ con los “otros auditores” que se requieren en el ejercicio de la “auditoría global”  o “auditoria sin fronteras”  que emerja de esas investigaciones.

Con este nombre   llevamos  divulgando durante las últimas décadas, en diversos escenarios internacionales,  un  concepto universal de  la práctica de la  fiscalización en el ámbito político- administrativo del Estado moderno.

 Esbozamos   a continuación   nuestra interpretación  de   las distintas perspectivas de la auditoría moderna, más allá de las imprescindibles modalidades de partida : la ”auditoría financiera” de la que se ocupa , generalmente, la mayoría de la “Normas de Auditoría” importadas, y la  “auditoría integrada” o de “gestión”.

Esta nueva concepción de la fiscalización, que hemos denominado Fiscalización Global del Desarrollo, y que desearíamos fuese ejercida    por los Órganos Oficiales de Control Iberoamericanos,  abarcaría:

  • la práctica de la  auditoría de la gestión  jurídica,  o “auditoria legal”, recurriendo a abogados y jurisconsultos especializados, que complemente la auditoría financiera y la evaluación de los resultados económico-operativos de gestión, con un análisis y opinión independiente paralela de la situación jurídica, posibles riesgos y cumplimiento legal del ente examinado como ejecutor de programas y proyectos de carácter económico y social (una “auditoría del cumplimiento legal” que legítimamente les pertenece y en la que se debería incluir hasta que punto la entidad sujeta a examen puede considerarse como “un negocio en marcha”). Colegas , cuando uno efectúa un recorrido mental  de  la situación de desequilibrios financieros, y quiebras económicas que se suceden en diversos países en las dos orillas del Atlántico, advierte con preocupación que tales situaciones    podrían haberse anticipado en más de un caso, si se hubiese   reconociendo en las esferas gubernamentales,  o en el gran mundo corporativo, el examen y evaluación del marco legal en el que se encuadraban las actividades de las entidades implicadas, en nuestro caso, pertenecientes al   sector publico del país.
  • la realización de la auditoría macro-económica, que deberá ser materia de economistas, que  efectúen el examen y emitan una opinión independiente sobre el origen,  composición  y posibilidad de repago de la deuda nacional o regional; la arquitectura presupuestaria , variaciones  y ejecución del presupuesto; el origen, composición y financiación del déficit; los índices y estadísticas macroeconómicas; y la verisimilitud y transparencia de las informaciones que ofrece el Gobierno a los ciudadanos en relación  con los logros, o comportamiento negativo, de la economía nacional o regional;
  • la “auditoria de ingeniería”, mal llamada a veces “auditoria técnica”  por la creencia de que se refiere únicamente a las obras públicas,  y que    incluye el examen de los contratos de obras y  construcción, contratistas, licitaciones, razonabilidad, veracidad y transparencia de los costos de fabricación y construcción y otros aspectos “técnicos”. ( En realidad , consideramos este examen dentro de los componentes de una moderna   “auditoria integrada’).
  • la que podríamos denominar auditoría de equidad y democrática, una genuina “auditoria parlamentaria”, mediante la utilización de politólogos  experimentados, honrados, objetivos  e independientes, designados por las Cámaras  Legislativas Su objetivo: evaluar  hasta qué punto se cumplen los  derechos y políticas sociales de los ciudadanos, contemplados  en la Constitución del Estado; y si los recursos de la Nación están siendo distribuidos justa y   equitativamente, entre los diferentes estratos sociales de las diversas regiones y, dentro  de ellas, de las distintas circunscripciones de las haciendas locales o  municipales.   En algunos países, la primera parte de la auditoría democrática señalada, se incluye entre las responsabilidades del ombudsman, o “defensordel pueblo”. Este es el caso, por ejemplo, del Estado de Israel, en que la defensoría del pueblo es gestionada  por  la persona que ejerce como   Contralor del Estado.
  •  Hoy en día, resulta absolutamente   irrenunciable para los Órganos Oficiales de Control iberoamericanos, y aún reconociendo que, en algunos casos,  se ha comenzado , con mayor o menor grado de timidez, la práctica y ejecución de la auditoría social integrada en sus dos vertientes,  en consonancia con los objetivos y metas del Milenio, mediante la utilización de médicos y expertos sanitarios (“auditoría médica”); docentes y técnicos en educación; sociólogos y sicólogos, conocedores del medio urbano y rural y de las necesidades y aspiraciones de  sus gentes, y de los  programas de vivienda básica,  y de combate  y reducción de   la pobreza. Este diversificado colectivo profesional, debidamente institucionalizado y coordinado,   realizaría la fiscalización, y análisis y evaluación de los resultados de las políticas oficiales – – en más de un caso, incluso previstas, y hasta enfáticamente expuestas, en la misma Carta Magna del país –  que derivaron o debieron derivar,   en programas de “educación primaria y rural”, de “higiene  y salubridad pública”, de “alimentación y combate contra el hambre”, de “vivienda digna”, de  reducción, en fin, de  la pobreza y la  miseria  en los  adultos y los niños;
  • La auditoría de la sostenibilidad, con la utilización de expertos medioambientalistas, con preparación financiera, y técnica para la ejecución de la fiscalización – técnica e institucionalmente integrante de una coordinada “auditoria social” – de la  “protección medioambiental”  y la observancia de la  respectiva legislación,profundizando en    una “ auditoría de la sostenibilidad   medioambiental”; una “fiscalización amazónica” en la que,  Brasil y  los países asentados históricamente en esa sufrida inmensidad verde, no pueden ni deben permitir ser superados  por ningún otro país de la Tierra. En la apabullante literatura sobre temas medioambientales que se produce en el extranjero, se nota  insuficiencia de trabajos de autores brasileños  que expongan las experiencias de su  país sobre protección medioambiental y  fiscalización de la sostenibilidad. La totalidad del Brasil es reserva ecológica de la Humanidad.   Los países asomados, o    inmersos,  en el macro-océano verde amazónico, estarían llamados a cubrir estas ausencias, y hasta a incursionar por los enfoques contemporáneos de la “justicia medioambiental”, la “ética medioambiental” y la “eco-economía”  .Uno de los sueños de este viejo profesor ha sido, y continúa siendo , la celebración en Manaus, de una Convocatoria Internacional de  Fiscalización Amazónica   liderada por Brasil, que  congregue a   los Órganos Oficiales de Control de  todos los países que , además de Brasil,   poseen en mayor o menor grado, territorio amazónico dentro de sus fronteras nacionales: Bolivia, Colombia, Ecuador,  Guyana, Perú, Suriname, Venezuela , extendiendo invitación de observadores  a los demás países de MERCOSUR. La Convocatoria tendría como objetivo    exponer , y debatir, cuáles son sus programas de fiscalización de la  conservación y protección ambiental en Amazonia; cual el alcance de     tales programas y los respectivos resultados; que informes se han presentado; que investigaciones  de naturaleza medioambiental se llevan a cabo por  los expertos y académicos del país; cual es cumplimiento por las autoridades   con las políticas ambientales decretadas o previstas en la Constitución, con los Convenios de preservación medioambiental nacionales y con los compromisos internacionales contraídos. Y todo ello sin concurrencia  de políticos partidistas ni turistas internacionales (que para eso están las excursiones por el Rio Negro hasta que se funde con el Amazonas).
  • la práctica gradual de la fiscalización o auditoría ética, como parte de la lucha contra la corrupción en el manejo de los recursos públicos, el despilfarro generalizado  y otros abusos administrativos, y el   fraude puro y duro dentro del Estado, en sus tres niveles de gobernabilidad. Ante esa situación, los ciudadanos esperan, también, de un órgano de control moderno y democrático, que evalúe con objetividad y prudencia, la integridad moral en la actuación y desempeño de los directivos y funcionarios de las reparticiones públicas al gestionar los programas nacionales, regionales y municipales  sometidos a  examen.  A estos efectos, se impone la introducción y práctica de la auditoria ética. Esta modalidad de fiscalización, que en algunos sectores profesionales y políticos se considera excesiva y hasta revolucionaria, se  practica habitualmente desde hace años en la Oficina del Contralor General del Estado de Israel. (Puede leerse, ampliado, este tema en la intervención del autor en Bahía, con ocasión del 90 aniversario de la fundación del Tribunal de Contas de ese  Estado. (Debemos añadir que este tipo de auditoría podría apoyarse, cuando se presentasen casos fundados de fraude, en investigaciones desarrolladas de acuerdo a procedimientos de auditoría forense.  Esta especialización, que por motivos obvios se está poniendo de moda, sobre todo en el sector privado – y ha dado lugar, de paso, a la inevitable aparición de nuevos “expertos”- es también una derivación de la auditoría financiera y de aseguramiento, y no tiene, “per se”, objetivos deontológicos; pero es utilizable como herramienta de trabajo en los casos indicado).

Hemos  leído con satisfacción  las  manifestaciones del actual Presidente del Tribunal de Contas de Paraná , al ser investido en el cargo, de fomentar el fortalecimiento de una red de control sobre la  utilización de los fondos públicos, de  de estimular el control social a través de del ciudadano – reminiscencia de su excelente “paper” Controle Legislativo e Social de Contas, de su etapa de Procurador – y de promover la transparencia en la cosa pública. Formidable programa de acción es éste;  y puedo asegurar , después de haber evaluado  más de cuarenta organismos de control de recursos públicos a nivel nacional y regional en diversos países durante mi vida profesional, que en pocas ocasiones he tenido conocimiento de que se haya llevado a cabo  – ni siquiera expresado – un programa de ese alcance.

Para la implantación de estas modalidades de fiscalización, uno de los ajustes más trascendentales sería – como se indicó anteriormente – la expansión y apertura del coto cerrado de la auditora tradicional a una autentica auditoria sin fronteras mediante la intervención ( además de los abogados, economistas e ingenieros, llegados en aras de la “auditoria integrada de  gestión”) de “los otros auditores”, que  provendrían de las ciencias jurídicas, sociales, económicas y políticas,  articulando, en conjunto, una genuina auditoría global ( que no guarda parentesco alguno con la tan traída y llevada “globalización”) a cargo de los Órganos Oficiales de Control externo e interno del Estado.

      El control interno, también cuenta

Hablar de “controles” en el sector público y  sus recovecos gubernamentales, con referencia, únicamente, al control externo en el sector público, y los Órganos Oficiales de Cntrol  que lo ejercen,  es solamente una parte de la historia. En efecto, los ”Órganos Oficiales de Control” en un Estado Moderno, no están representados tan solo por entidades de fiscalización   superiores (e incluimos bajo esa denominación a los órganos de control regional, estatal o provincial que, junto con la organización nacional, completan la red de control externo de un país).

En efecto, existe además, dentro de la administración pública de un Estado democrático, una función – mejor o peor organizada, según los casos – de control interno, un control que bajo ninguna situación es “menor” ni inferior al ‘Superior”, y  dentro de cuya estructura subyace la de auditoría interna.

Rara vez encontrará un interesado en la materia, que en los Programas de Reforma y Modernización del Estado, financiados por las Multilaterales, los Bancos de Desarrollo o Inversión, o entidades supranacionales, se incluya partida alguna, en el programa de financiación convenido, destinada al fortalecimiento institucional de dos componentes indispensables dentro la estructura del sector: el  mil veces mencionado control interno, y  una red eficiente y eficaz de auditoría interna, a instalar en todas las reparticiones gubernamentales o entidades públicas.

(Las excepciones, cuando las hay, obedecen más al empeño e insistencia  de algunos técnicos del organismo financiador especializados en materia de control, que a  iniciativa de la jerarquía de la entidad financiadora  o a los “términos de referencia” acordados para   las “misiones preparatorias” precedentes al estudio de la operación)

Esta situación se debe, fundamentalmente, (a)al desconocimiento, por parte de los gestores públicos, de la verdadera función y necesidad de los controles internos; en efecto, estos directivos y administradores con frecuencia consideran los controles internos como instrumentos impertinentes en la gestión pública, cuando no como trabas burocráticas, que ” impiden la agilidad de las operaciones”; (b) a que , a diferencia de los controles externos, casi siempre establecidos en la propia Constitución del país – al   reservar su ejercicio a un órgano de control independiente con funciones definidas – los controles internos no poseen, generalmente, el carácter  de obligatoriedad legal que conlleva el reconocimiento constitucional; y (c) al descuido, cuando  no, indiferencia,  – tal vez basada en desconocimiento, o conocimiento limitado – por parte de los estamentos de decisión de  los propios entes financiadores, que pasan por alto el recomendar a los países, en cuya reforma y modernización están empeñados, la absoluta necesidad de establecer una red nacional de control interno coordinado, complementaria de la establecida en la Constitución para el control externo.

Argentina  y Chile  proporcionan una avanzada visión del control  y  auditoría interna en el sectorpublico  dentro del Ejecutivo, a través de la Sindicatura General de la Nación-SIGEN, creada en 1992, en el caso de la Argentina – en el que este colega de Uds. tuvo el privilegio de participar  – y el Consejo de Auditoría Interna Gubernamental, en 1997, en Chile.   Es de resaltar, desde la perspectiva de la evolución regional en el ordenamiento de las funciones de control, que en ambos casos, los órganos de control interno dentro del Ejecutivo se desligan de cualquier Ministerio para pasar a  depende r directamente de la Presidencia del país.

No podía quedar atrás el Brasil, que adopta este  esquema  en grado superlativo,   con la creación, de la impresionante y plurifacetica  Contradoloria Geral da Uniao. Instituida originalmente como Corregedoria Geral da Uniao en   2001, durante el gobierno del Presidente Cardoso, con el propósito de combatir, en el ámbito del Ejecutivo Federal, el fraude y la corrupción, integró al año siguiente a la Secretaria Federal de
Controle Interno y a la Comissao de Coordenacao de Controle Interno,  así como las competencias de la Ouvidoria Geral, hasta entonces adscritas al Ministerio de Justicia.    No conocemos ningún país , de ninguno de los mundos, que haya  reunido  en un solo organismo esta colosal amalgama de funciones, que en otras geografías están distribuidas en tres o más organismos. Convertida en  2003 en Controladoria Geral da Unao, la impresionante organización quedó a cargo de una no menos impresionante designación: Ministro de Estado de Controle e Transparencia. Permítanme añadir, con un quantum de emoción profesional,  que la actual Contradoloria puede considerase heredera, en parte,  de las legendarias Inspetorias Gerais de Finanzas, con las que este amigo de Ustedes mantuvo buena lid allá por los años setenta, cuando comenzábamos a construir, ex novo en conjunto y uniendo nuestras experiencias, una de las primeras  estructuras de la fiscalización de programas y proyectos de desarrollo,  en las Américas y, probablemente, en el mundo.

En la práctica de la fiscalización publica hoy en día se impone, por razones prácticas e institucionales,  que los planes anuales de exámenes y evaluaciones de los técnicos de ambos tipo de control, se coordinen entre sí; y que  el trabajo a ser realizado en   las entidades sujetas a fiscalización,  se lleve  a cabo con equipos técnicos combinados de ambos grupos de control. Esta pragmática recomendación, que no la van a encontrar en las Normas de Auditoria convencionales, debería incluirse entre las metodologías de la auditoria global del desarrollo que estamos preconizando

La adopción de  las ideas anteriores en la práctica profesional del  Auditor del Estado, obligaría, en muchos casos,  a adecuar la organización  administrativa y técnica de los Órganos  de Control  a las nuevas responsabilidades. Necesitamos un nuevo concepto de    instituciones contraloras  y  nuevos expertos para que se organicen, y se desempeñen de  acuerdo a nuevas normas y  nuevas  metodologías  y enfoques de  fiscalización de los  recursos públicos,  que respondan a los requerimientos de una  “fiscalización  global del desarrollo” en proyección humanística.

 Las ideas que avanzamos en esta ponencia se exponen, en mayor detalle, en el documento que hemos preparado bajo el titulo, “IDEARIUM DE ESTRUCTURA DE CONTROL PUBLICO EN UN ESTADO MODERNO,  y se  está distribuyendojunto con laponencia. Léanlo y debátanlo. Y luego, me cuentan.

             La perentoria necesidad de de un nueva titulación superior

 La consideración de los comentarios y recomendaciones anteriores lleva a pensar, además de la  reestructuración técnico-administrativa sugerida, en la necesidad de seguir avanzando en la capacitación integral de los técnicos y funcionarios de los Órganos de Control Oficial , a tenor de los nuevos tiempos y necesidades y de las expectativas que sobre su trabajo abriga la sociedad civil del país. Estamos proponiendo diseñar y lanzar un PAAG 2.

Infortunadamente, las Universidades no contemplan programas superiores de estudios “ad hoc,” – que impliquen el otorgamiento de un grado académico –  dirigido  a la especialización en control, fiscalización y auditoría moderna de recursos públicos  para los técnicos y funcionarios de los organismos contralores; y menos aún, de programas diseñados para la formación de los necesarios  “cuadros de elite”, dentro de tales organismos. Serían tales cuadros quienes se encargarían de mantener en el tiempo la excelencia contralora de su  institución y asumirían, a la vez,  la capacitación permanente del colectivo de técnicos.

Se impone, pues, la necesidad de un fenomenal programa de formación, tanto del personal  existente como del proveniente de los frentes académicos y profesionales de donde procedan “los otros auditores”. Un  atractivo programa de Maestría, tomando como modelo de referencia, por ejemplo, la concepción de “Máster” del Espacio Común de Educación Europeo, podría  resultar del análisis y evaluación conjunta entre los especialistas del Órgano Superior de Control y la o las Universidades participantes o  patrocinantes.

En el ámbito iberoamericano, tal vez  la Contralorías Generales, Tribunales de Cuentas  o algunos de los órganos de control  mencionados en estas notas, con el apoyo financiero e institucional de Fundaciones especializadas que existan en los respectivos países, Universidades con visión de futuro – sin olvidar los Institutos o Escuelas de Administración Pública  y otros centros de educación avanzada – decidan asumir el liderazgo de la formación superior de los   nuevos auditores del Estado que reclama la sociedad  civil del siglo XXI. Directivos, funcionarios y técnicos éstos,  que  se precisan para la evaluación de los resultados de los  Objetivos del Milenio y el combate al fraude y corrupción en la gestión de los recursos públicos, cuyo destino final no puede ser otro que el de contribuir al bienestar   y formación integral de los ciudadanos del Estado.

La implementación, en  el conjunto iberoamericano, de las consideraciones anteriores, dependerá tanto de las características sociales, económicas y académicas del país, como de la voluntad institucional – y política  – de sus dirigentes.

Se invita a los  colegas  a considerar reposadamente el documento que se entrega junto a esta ponencia, referente   al   Máster, avanzado,  innovador y humanista que estamos propiciando; un super-Master en  el    que se  recogen fielmente los conceptos de formación superior de los Auditores del Estado  adelantados en esta ponencia. De nuevo les recomiendo: estúdienlo y luego me cuentan sus impresiones.

     El control público está basado en la Constitución

Estamos hablando de la evolución experimentada en la práctica de la fiscalización pública en el Hemisferio iberoamericano. Y al describir los componentes de esa evolución forzosamente debemos referirnos a las Constituciones políticas de los diferentes países.  Prácticamente en todas las democracias occidentales el ámbito de las competencias generales de las Entidades de Fiscalización Superiores (EFSs)  está unido a la propia promulgación de la Constitución del Estado. Como no podía ser menos, el caso de Brasil presenta características propias y especiales.

Para este colega y amigo ha resultado enormemente ilustrativo y pedagógico efectuar un repaso somero de las diversas Constituciones de Brasil: desde la Constitución del Imperio, allá por el 1824, hasta la actual,  de 1988, que después de cinco reformas, podemos situarla en el año 2010. Y, entre tanto, las de 1891, 1934,1937,1948 y 1967, con las distintas influencias foráneas, que fueron reformando la Republica Velha, según las épocas: el modelo estadounidense, el alemán de la Republica de Weimar, el de la República española, y aun el de Polonia. En este periodo de 164 años el país – salvo en algún interregno – evolucionó  políticamente   en su concepto de cómo debe instituirse un Estado democrático, como deben componerse y  separase os distintos Poderes ,  cuales son las responsabilidades de los que mandan , cuales son  los derechos de los ciudadanos – humanos y sociales  – cuales sus relaciones internacionales y , algo de imponderable importancia para todos nosotros, que estructura financiera y arquitectura presupuestaria se desea adoptar; y concomitante mente con ella, que sistema de control de recursos públicos se pretende  instituir.

Este colega se pregunta si todos los técnicos de  los Tribunales del país habrán encontrado la oportunidad   para leer, estudiar y comparar la evolución no solo política sino también de fiscalización financiera    experimentada en el Brasil y contada en sus sucesivas Constituciones. ¿ Como, colegas que me escuchan, puede uno ser un fiscalizador totalmente competente hoy en día, sin conocer la historia y evolución del concepto de   fiscalización de los recursos públicos a través de la Carta Magna de la Nación? Las Constituciones son reflejo del modo de pensar político y social a través del tiempo y de la idiosincrasia de un país. Este es uno de los elementos de corte humanista que debemos tener en cuenta en   la planeación de  nuestros exámenes; y no se esfuercen por encontrareste tipo de recomendaciones en ninguna de las asociaciones foráneas de auditores, ni en las normas de auditoría internacionales, por más exóticas que parezcan, ni entre los técnicos extranjeros, ni en sus libros de colores.

Ya en la Constitución del Imperio, de 1824, cuando este inmenso territorio aun se encontraba   dividido en provincias, y era ‘ Imperador Constitucional e Defensor Perpetuo do Brasil “ Dom Pedro I, los padres de la patria previeron como responsabilidad de la Cámara de Diputados, en el

Art. 37. O exame da administracao passada, e reforma dos abusos nella introduzidos.

Y en el Capitulo referente a los Ministerios se señalaba

Art.133 Os Ministrosde Estado serao responsaveis…VI. Por qualquer dissipacao dos bens públicos.

Y en el Capitulo de la Hacienda Nacional se anticipa en el Art. 170, el futuro órgano de control oficial (“… um Tribunal , debaixo de nome de ThesouroNacional”)e  inclusive el concepto moderno de presupuesto del Estado, con algunos toques que hoy en día parecerían originales:

Art. 172. ”O ministro do Estado da Fazenda, havendo recebido do  outros Ministros  orcamentos relativos as despezas das suas Reparticoes, apresentara na Camara dos Deputados anualmente …um Balanco geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orcamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro….”

Y el concepto  – que  con dudosa propiedad se considera   de origen anglosajón – de “accountability” ( al que este colega hace constante referencia desde hace cuatro décadas en escritos y conferencias, y en cuya definición incluye   “la responsabilidad, financiera, institucional y política” de los que gobiernan) aplicable a los funcionarios públicos   queda plasmado en el  Titulo  8

Art.179  XXIX. Os empregados públicos sao estrictamente responsaveis pelos abusos e omissoes praticadas no exercicio das suas funcoes , e por nao fazerem efectivamente responsaveis aos seus subalternos.

(Principio de “responsabilidad”, que  también   lo encontramos en  México en la cita, cien veces repetida,   del Benemérito Benito  Juárez).

Resulta   interesante observar que el término abuso, como objeto de fiscalización de los órganos de control oficiales, se utilizahoy en día más en la administración pública anglosajona (véase, por ejemplo, la referencia obligatoria en   cuanto a normas de auditoría gubernamentales, el Libro Amarillo en su edición de 2011,  emitido por la General Accountability Office de los EE UU), que en sus equivalentes iberoamericanos. Quienes, en muchas sociedades desarrolladas  y otras emergentes al desarrollo,  creen que el fraude, la corrupción y el despilfarro de los recursos públicos son una secuela de su  industrialización, opulencia  y  modernas tecnologías, buscarán consuelo al ver que este tipo de “abusos” era ya conocido y perseguido en el Brasil de comienzos del XIX. Colegas, estamos comentando matera básica de administración pública como ya se conocía en el Brasil pre-republicano, ¡hace 188 años !

Seis décadas y 7 años después, en 1891,  se promulga la primera Constitución de la Republica que trae como novedad la creación

Art. 89. …de um   Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congreso.Os membros deste Tribunal serao nomeados pelo Presidente da Republica”.

Modesta contribución al control público, cuyo principal interés consiste en la institución del primer órgano oficial del país que se inauguraba como moderna república. Es de notar,   que el Art. 82, es una copia casi  exacta del que la Constitución del Imperio reservaba  como responsabilidad de los funcionarios públicos en relación a abusos y omisiones.

Y pregunto a los colegas: debería , la Carta Magna de un país, referirse en su texto al  control interno en la administración del Estado, del mismo  modo que es situación generalizada – aunque no universal  – referirse al control externo al prever la creación de un  órgano de fiscalización para el sector público? \O, dicho mas brevemente,  debería el control interno   preverse también en la Constitución del país?

Esperemos la respuesta de nuestros colegas, los abogados constitucionalistas de los diversos países iberoamericanos. Pero  no tenemos que esperar en el   caso de Brasil. Para enorme satisfacción de los que nos dedicamos a investigar sobre la materia, y a publicar el resultado de nuestras investigaciones, es gratificante observar la evolución del concepto , expreso o tácito,  de “control” en la redacción  de las Constituciones de 1937, 1946 y 1967.

La Constitución de 1934 atrajo de inmediato la atención de los que hoy en día se consideran “progresistas” en política. El Capitulo II, de la Educación y la Cultura, es digno de atención por las previsiones que contempla en este campo a favor de los cciudadanos. Vista en perspectiva actual, con ella el país comenzó a crear conciencia de la cuestión social. Y un aumento la participación popular en el proceso político.

En la Constitución de 1937,    el Art, 67   “da  elaboracao orcamentaria”   crea a este fin, un “Departamento Administrativo junto a  Presidencia da República” con   atribuciones para estudiar pormenorizadamente los diferentesorganismos del sectorpúblico  “com o fim de determinar  – atención , colegas – do ponto de vista da  economía e eficiencia,  as modificacoes a serem feitas…” Es realmente sorprendentequelos términos de economía y eficiencia  se utilizaran nada menos que en la Constitución de hace 75 años, siendo así que su empleo  no se generalizo en la administración pública   y en el modelo Westminster de órgano de control – la National Audit Office de la gran Bretaña – hasta  mediados   de los 70.      No se encuentra, todavía, la palabra “control en las atribuciones del    Tribunal de Cuentas,    pero si los conceptos de “julgamento” y “legalidade”.    Igualmente, en  la Constitución de  1946, Sección VI – Do Orcamento,  Art. 73-76,  y del Tribunal de Contas  ,  Art. 77 –   sigue sin aparecer la palabra “control”: pero introduce, por primera vez,  como función    del Tribunal de Cuentas, la de “…fiscalizar diretamente …a excucao do orcamento”.  Es la Constitución de 1967 donde los legisladores brasileños introducen  – creemos que por primera y , probablemente, única vez –   en las Constituciones del mundo occidental  los términos de “controle externo” y “controle interno (Art.71 y 72, respectivamente), dentro de una magnifica “SecaoVII- Da Fiscalizacao Financeira e Orcamentaria.” Se introduce, por primera vez, la “fiscalizacao financeira e orcamentaria da Uniao” . Y estase  lleva a cabo con la intervención de los dos Poderes, cada uno con una clase de “Control” : “pelo Congresso Nacional a través de controle externo , e dos sistemas de controle interno do Poder Executivo”. Es interesante señalar, contra lo que se confunde frecuentemente,  que la Constitución reconoce la función fiscalizadora , no solo al control externo parlamentario sino, concurrentemente, al control interno , que corresponde al Ejecutivo.   Se diferencia perfectamente entre “control externo” y “control interno” , pero reconociendo la complementariedad de ambos.(Art. 71). Y en lo que consideramos la mejor concepción de “control interno publico” que hemos estudiado hasta ahora, se advierte al Poder Ejecutivo que mantenga el “sistema de de controle interno visando a :…criar condicoes indispensaveis para eficacia do controle externoy, además, “para asegurar reguralidade  a realizacao da receita e da despesa”.(Art. 72).Los artículos que comentamos incluyen otras previsiones, totalmente de auditoría moderna, y  que no se encontraran en los textos de otras Constituciones, como , por ejemplo, el concepto de regularidad aplicado a los exámenes,o considerando función del control interno “avaliar os resultados alcancados pelos administradores…

Francamente, colegas que me escuchan, los conceptos de fiscalización expresados en estos artículos de la Constitución de 1967, que, insisto, no los van a encontrar entre las ‘normas de auditoría” de importación, merecerían formar parte de las clases universitarias de administración pública, y que los padres de la Patria actuales los relean y comenten. No tengo conocimiento de quienes fueron los técnicos que asesoraron en esta materia  a los legisladores brasileros de 1967. Si alguno de vosotros, colegas, lo sabe , envíen un correo a este viejo profesor.

La Constitución de 1988 al   dedica  a la fiscalización, añadiendo el  calificativo de “contable”, laSecao IX Da Fiscalizacao Contabil, Financeira e Orcamentaria . Y sus previsiones y normas afectan, igualmente, a  los Tribunales estatales y municipales. El Art. 70, añade a esa descripción, dos calificativos más: “operacional e patrimonial da Uniao”, lo que podría suponer que los legisladores desean ampliar los límites de la fiscalización financiera tradicional , con componentes de auditoría   operativa. Se mantiene a ambos “controles” : el control externo como responsabilidad  del Congreso Nacional, ejercido con el auxilio del Tribunal de Cuentas -Art. 71 – y el control  interno; pero éste no se limita al Ejecutivo, como en la Constitución anterior, sino que seextiende alos demás Poderes (Art. 70).Se mantiene el plazo de sesenta días para la emisión del “parecer previo” que sigue a al ejercicio de “apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Republica.” Se fija en nueve el número de Ministros del Tribunal, y a  “os notorios conhecimentos “que deben poseer – jurídicos, económicos, financeiros ou de administracao pública”- se añaden los “contabeis”, circunstancia que pareceríasugerir la apertura en firme  a la dirección del Tribunal de Cuentas …a expertos en cuentas.Elconcepto decontrol interno, como indicamos anteriormente,  se extiende a los Poderes Legislativo, Ejecutivo yJudicial,los cuales, en conjunto,manterao, de forma integrada, sistema de controle interno” (Art. 74).Infortunadamente,  entre las finalidades del sistema integrado de control interno,  se indica solamente “apoiar o controle externo  no exercicio de sua missao institucional”. Consideramos que esta finalidad es cualitativamente inferior a la que se contempla en la Constitución de de 1967 arriba comentada.El sistema integrado de control interno se encargará, “inter alia, ”de “avaliar  os resultados quanto a eficacia e eficiencia –  (ya lo habían dicho, recuerden,  medio siglo antes,  los constitucionalistas de 1937 ) da gestao orcamentaria….” Se entiende que los responsablesdel control interno deben vigilar, además,el comportamiento honesto delos gestores públicos , por cuanto, “ ao  tomarem conhecimiento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, darao ciencia aoTribunal de Contas da Uniao, sob pena de resposabilidade solidaria”.

La Constitución de 1968, y la del propio Estado de Paraná,  nos proveen también de una inestimable fuente de mandatos y previsiones que los técnicos en fiscalización del Tribunal, deberían  sentirse obligados a incorporarlos a las normas de ejecución de la auditoria global del desarrollo, al examinar el desempeño  de los gestores y responsables de dar cumplimiento a los respectivos mandatos constitucionales. Así,

  • El Art.6, establece como direitos  sociais, a educacao, a saude, a alimentacao…a providenia social…
  • El Art.23   – señala como competencia de la Union y de los Estados,

     II- cuidar da sude e asistencia pública….

     V- proporcionar os meios de acceso a cultura, a educaco e a ciencia

     VI- proteger o meioambiente e combater a polucao em qualquer de suas formas

     VII- preservar as florestas, a fauna e a flora …. 

     IX –  –promover programas de construcao de moradias e a melhoria das condicoes   habitacionaise de saneamento      –

     X- combater  as causas da pobreza e os fatores de marginalizacao, promovendo a integracao social dos setores desfavorecidos

Art. 24– indica que compete a la Uniao y los Estados legislar sobre los aspectos anteriores.

Todo el Titulo V se refiere a la Defesa do Estado e das Institucoes Democrtaticas

Y el Titulo VII, Capitulo I establece en Art. 170, como uno de los servicios  para assegurar a todos existencia digna , conforme os ditames da justicia social

VI- defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciadoconforme o impacto ambienteal dos productos e servicos…..

VII- reducao das desigualdades regionais e sociais

En el Art. 173 senala quela ley estabelecera o estatuto jurídico da empresa publica e sociedadede economía mista …dispondo sobre

 I-sua funcao sociale formas de fiscalizacao peo Estadoe pela sociedade; y

 II- licitacao e contratacaode obras, sevicos, compras….observados os principios da administracao pública

La Constitución dedica al Ordenm Social, que incluye, también la Seguridad  Social que será financiada por toda a sociedade,  todo el Titulo VIII. El Art.196  se refiere a la slud como direito de todos e deber do Estado, garantido mediante políticas sociais e económicas …correspondiendo al poder político, según el Art. 197,  la fiscalizaco e controle.  En ley complementaria se prevén(#3º III) as normas de fiscalizaco, avaliacao e controle de despesas com saude nas esferas federal,estadual,distrital emunicipal.

El Capitulo II del Orden Social, señala, en su Art. 205, que a educacao, direito de todos, e deber do Estado e da familia…Y en el Art. 206 se proclama, como uno de los principios de administración de la enseñanza, la gestao democrática do ensino publico, na forma de ley.Terminamosesta reseña de la Constitución actual brasileña con una referencia al Capitulo VII del Orden Social, Art. 226: A familia , base da sociedade, tem especial protecao do Estado. Epilogo ético de lujoa una de las Constituciones máscompletas del mundo occidental.

Del mandato constitucional que acabamos de detallar, se infiere que las responsabilidades de los técnicos fiscalizadores de los Tribunales abarcan un ámbito de acción que ni por aproximación es comparable con los procedimientos de las auditorías financieras convencionales. Y que las limitaciones a la evaluación de los sistemas de control interno, relegándola a la referente a la información financiera, únicamente, como se practica  hoy en día  en la  auditoria anglosajona, resultan inaceptables para el técnico fiscalizador nacional. No estaría de mas que estos conceptos, que no aparecen expresamente enunciados en las “normas de auditoría” foráneas, se incorporaran a las que se utilicen en los exámenes a cargo de los Tribunales de Cuentas.

   “Auditar” no es “fiscalizar”

Una cosa es “auditoria de cuentas” y otra, notablemente, diferente “fiscalización de recursos públicos” . No podemos concordar con la tendencia anglosajona de  tratar de imponer  a los órganos oficiales de control de un país soberano, que adopten las normas – sobre todo, las relativas a los informes – que los “auditores de cuentas” foráneos  se han auto-impuesto y exportado. Es esto lo que ocurre en varios países de habla inglesa y, conspicuamente, en los EE UU, donde los redactores del paradigmático “Libro Amarillo”- excelente , en muchos aspectos –  se han visto, wily-nily, influenciados, por las normas de ejecución e información adoptadas por el American Institute of Certified Public Accountamts  (AICPA), contagiando, de paso, a nuestros entusiastas  traductores locales.

Y la razón es clara: el trabajo que se espera realicen los órganos de control oficial de los Estados soberanos  excede considerablemente  el de las auditorías que efectúan las firmas privadas. Por tanto no debemos tratar de imponer las normas de trabajo de la auditoria convencional en la práctica de la fiscalización pública, que posee, o debe poseer, las suyas propias.   Aquélla  responde  a sus clientes y, de paso, al mundo inversor, y su    personal que ejecuta el trabajo  posee, fundamentalmente,  formación  contable. Pero la clientela del auditor del Estado es otra: responde a las Cámaras Legislativas, al poder Ejecutivo y a la masa ciudadana del país.  Para    cumplir con los objetivos de la fiscalización de  los recursos públicos necesitamos , además,   de   otros auditores   formados con proyección humanística,  particularmente : jurisconsultos – la olvidada, pero imprescindible, Fiscalización Legal  – economistas, ingenieros, politólogos y expertos sociales  – para los   exámenes de corte social y ético demandados por la sociedad – especialistas “amazónicos” en medio ambiente , técnicos en desarrollo económico y social y en  los respectivos programas y proyectos con financiamiento del exterior.   Y todo ello bajo el manto de las previsiones  y el mandato de  la Constitución. Este es el trabajo que esperan los clientes del auditor del Estado que, básicamente, son  el Gobierno y la ciudadanía del país.  Y , durante la ejecución de estas fiscalizaciones, prestando atención especial a las situaciones de fraude, corrupción y despilfarro, y la asesoría a las instituciones gubernamentales para instaurar los pertinente controles administrativos que eviten, o al menos, dificulten la comisión de estos actos ilegales. No resulta, pues, técnico, ni políticamente correcto insistir en que los técnicos en fiscalización, a cargo de juicio de las cuentas del Gobernador, utilicen la terminología de los auditores de cuentas colocándolos en posición de  hacer piruetas semánticas y equilibrismo dialectico.

El control en política,  no es una ciencia infusa. Es, competencia aparte,  una cuestión de responsabilidad, valores y  principios éticos. Es, o debe ser, una cuestión de hábito. Y los valores y los principios éticos, heredados o adquiridos, deben convertirse  en hábito – en su concepción clásica y metafísica – que es la “costumbre   adquirida por repetición de actos.” Nuestros políticos y nuestros gobernantes deben ser habitualmente íntegros y honestos.

 Por otro lado, necesitamos   que los Gobiernos y los Parlamentos expliquen a  sus  conciudadanos las características del nuevo concepto de control, en sus dos variantes, interno y externo.  Un control enfocado no a “castigar”, sino a “asesorar”,  no a “entrabar” sino a “prevenir”;   no burocrático y  paralizador de la actividad de los gestores públicos, sino ágil, sin   dejar de ser eficaz. Un control intransigente con el corrupto, el despilfarrador, y el ineficiente; pero, al mismotiempo, alejado de los viejos objetivos decimonónicos del “castigo” y el “enjuiciamiento”; funciones  éstas que, siendo absolutamente imprescindibles, caen bajo la competencia de otros departamentos administrativos del Estado, y no son elementos que puedan caracterizar la función contralora de un Estado moderno.

Estamos, en fin, tratando de poner las bases de un control de corte humanístico, como corresponde al Siglo XXI. Control del Siglo XXI. El Brasil está llamado, como país, a ser uno de los “centros de excelencia” en control de recursos públicos a que nos hemos referido en esta presentación. Y, dentro de Brasil, uno de los focos de esa excelencia es, sin duda, el Tribunal de Cuentas del Estado Paraná. Que mejor manera de celebrar el 65 aniversario de la creación de este Tribunal, que la asunción, por parte de la plana directora y técnicos del organismo, de que el reto de alcanzar esa excelencia…es posible. “Progresivamente y ordenadamente”, como proclama el lema de este gran país. Y con la Constitución en la mano.

Muchas gracias

Resumen de Ideas-clave expuestas en esta ponencia, que se presentan a debate técnico, objetivo e imparcial  

  • Entre los diversos elementos que han influido en la evolución  de la fiscalización en los países iberoamericanos, resalta las condiciones del financiamiento de las Multilaterales
  • Las “Políticas de Auditoría” , los “Requisitos de Auditoría “y las “Pautas de Auditoría” del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial, son autóctonos, y deberían formar parte de cualquier Manual de Normas de Auditoria a ser utilizado por los Órganos de  “Fiscalización
  • “Auditoría  de Cuentas “ y “Normas de Auditoría” noson lo mismo que “Fiscalización de Recursos Públicos” y “Normas de Fiscalización de Recursos Públicos”. La “clientela “es diferente; y diferente son la expectativas de los que accedan a los informes.
  • La Auditoría Global de Desarrollo va mas allá de la “auditaría integrada” y posee sus propias normas y metodologías autóctonas, en contraste con las “Normas de Auditoria “, de importación.
  • La utilización de las expresiones  “Auditor Gubernamental”  y  “Auditoría de Gobierno” son anglicismos que no reflejan correctamente la idea que se pretende exponer. El primero,  podría remplazarse por “Técnico en fiscalización de recursos públicos”, o simplemente “Auditor del Estado”; y la segunda, por “Fiscalización de Recursos Públicos.”
  • En la Fiscalización Global del Desarrollo son  condiciones “sine que non”; la “auditoría social integrada”, la “ auditoría de la sostenibilidad “y la “auditoría ética”. Las Cámaras  del Congresopueden solicitar una auditoria de equidad y democrática, que correspondería efectuar a politólogos independientes.
  • No es posible efectuar una adecuada fiscalización de los recursos públicos en su proyección presupuestaria, social, medioambiental y  ética, y democrática , si no se posee un conocimiento razonable de la Constitución actual (y, en algunos casos, de las anteriores)
  • Si bien para realizar “Auditorías de Cuentas”, o de “regularidad financiera” se utilizan, preferentemente, profesionales con formación contable-financiara,  la fiscalización de recursos públicos implica, además,  la utilización integrada de jurisconsultos, economistas, ingenieros, expertos medioambientalistas, especialistas en ciencias sociales, médicos, politólogos, expertos en administración pública. Algunos de ellos, como los abogados, deben desarrollar y emitir informe independiente, de    “auditoria legal y de cumplimiento”;  y los ingenieros, informe independiente de “auditoria de ingeniería”.
  • El control y la fiscalización moderna requieren de un “mezcla profesional” adicional a los auditores convencionales. Se necesita capacitar a “los otros auditores” con programas académicos de corte humanista y a nivel de posgrado. Sería una segunda fase del PAAG de 1992. Se solicita debatir y propiciar el super-Master que acompaña a la ponencia.
  • El sistema y estructura del control  institucional viene en función del control interno y el control externo, ambos complementarios. Los equipos de técnicos del órgano oficial de control externo   y los  responsables del control interno, deben planear su examen  al unísono, de manera que el control interno preste su apoyo al ejercicio del control externo.
  • Elemento  principal e imprescindible en la fiscalización de los recursos públicos es la evaluación,  en profundidad,   de la estructura integral  del control interno de la entidad, programa o proyecto sujeto a fiscalización. Los resultados de esta evaluación deben constituir sección prominente en el informe de fiscalización.
  • Es necesario afrontar con valor y objetividad la evaluación técnico-administrativa de los Órganos Oficiales de Control;  y ponderar los pros y cons de las diversas opciones de estructura y filosofía de control. 

Relación parcial de material  del autor en que se ha inspirado esta presentación

(A disposición del interesado en los temas expuestos) 

  • Después del Reconocimiento Internacional por los Organismos   Internacionales de  Crédito: nuevos horizontes para los Órganos de Control Superior de Iberoamérica – Un   Caso de estudio  basado en la Experiencia de Brasil.”).

                        (Trabajo de  investigación, en proceso de elaboración)

  • Prólogo y Epilogo de la Fiscalización de los Recursos Públicos en un Estado Democrático que Busca ser Moderno (Ponencia),  diciembre de 2010

 

  • El Auditor del Estado en su Laberinto: Entorno Social, Ético y Político” (Última versión: junio de 2011). (Disponible, también , en portugués)

 

  • La Auditoría Interna de Gestión en la Estructura del Estado Moderno: Experiencias Internacionales (ponencia), agosto de 2011)
  • Idearium de estructura de Control Público en un Estado Moderno (Últimaversión: noviembre de 2011). (Disponible, también , en portugués)
  • Hacia Una Titulación Superior en Fiscalización  de Recursos Públicos (Última versión: diciembre de 2011). (Disponible, también, en portugués)
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EL AUDITOR DEL ESTADO EN SU LABERINTO: ENTORNO SOCIAL, ÉTICO Y POLÍTICO

Autores, Personajes o Entidades Citados o Referidos

Ortega y Gasset, Benito Suarez, Simón Bolivar, J.T Wells, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, MacKessonRobbins, BCCI, ENRON, WorldCom, Parlamat, Fininvest, Financial Times, Wall Sreet Journalil Cavaliere, Sarbanes-Oxley Act,  Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB), SEC, Harold Laswell, Emmanuel Buch, Michelle Cini, José Luis Aranguren, Contralor del Estado de  Israel, Friedrich  Nietzche Alejo J., Sison, GustavSchmoller, Wilhem Dilthey, Peter Koslowsky, Amitai Etzioni, E.P.hompson, J.P. Powelson, Ludwig Erhardt, XIX Conferencia de Contabilidad de Buenos Aires, Hans Küng, Cardenal Ratzinger, Aristóteles, Robert H. Montgomery,  Paul Grady, General Accountability Office (GAO), The Yellow Book

En el transcurso de este artículo se propone  presentar a debate el concepto que años ha, el insigne iniciador del movimiento filosófico conocido como Escuela de Madrid, Ortega y Gasset, denominó “la circunstancia”. Pero referida ésta a ese controvertido profesional en nuestros días, al que distinguimos como “auditor”. “Circunstancia”, del latín “circum stare”, lo que está alrededor mío, lo que me rodea. Es decir, nuestro “entorno,” nuestro “ambiente.” Y, por extensión, nuestras interacciones profesionales con ese entorno, sumergidos en ese ambiente, que nos impone obligaciones y nos crea compromisos. (1) Compromisos que, como argumentó el sociólogo Max Weber – referencia obligada cuando se trata de temas relacionados con la gestión pública – cuando son éticos y políticos, se enlazan adecuadamente entre sí sin mayor esfuerzo y sin recurrir a sus fundamentos racionales.

Pasemos a considerar cuáles son los compromisos y obligaciones del auditor en general y del auditor del Estado en particular, referidos a una circunstancia que, en perspectiva de lo que los filósofos alemanes denominan “weltanschaung”, o visión integradora del mundo y la vida humana se sitúan, en nuestro caso, en un universo cósmico enmarcados en una trilogía social, ética y política. Creemos  conveniente comenzar por definir algunos conceptos, que a veces los utilizamos sin detenernos a considerar su significado real ni técnico.

Sociedad y el nuevo concepto de “Auditoría Cívica”

En Sociología estudiamos, y los diccionarios nos lo precisan, que:

Sociedad es el conjunto de personas e instituciones que conviven y se relacionan unas con otras dentro de un mismo espacio y ámbito cultural, y actúan y colaboran en trabajos o fines comunes de la vida.

En sentido macro, la sociedad está representada por el conjunto de seres humanos y constituye la sociedad global; a nivel de países, conocemos a ese conjunto como sociedad civil.

Busquemos ahora el punto de contacto o nexo entre la sociedad civil y el moderno auditor del Estado. Profesional éste, cuyo “hábitat” consiste en (i) la fiscalización de los recursos públicos; (ii) el asesoramiento en gestión financiera y control a los Poderes del Estado; y (iii) la constatación ante terceros, incluida conspicuamente la sociedad civil del país, de que el Gobierno – en todos  sus niveles: central, regional y local o municipal – ha utilizado sabiamente los fondos de todos nosotros y logrado con integridad los resultados previstos.

Las sociedades democráticas están compuestas de ciudadanos. En cambio, eran súbditos los hombres y mujeres del ancienne régime  y lo son  quienes están sometidos, aún en nuestros días, a regímenes de fuerza o dictatoriales. Ser “ciudadano” es la sublimación del cives romanus sum, de la Roma del Imperio: “soy ciudadano romano”; pero no iure sanguinis, por derecho hereditario de sangre, sino iure libertatis: una ciudadanía basada en una libertad democrática, recibida por tradición o conquistada por la fuerza de los tiempos o las circunstancias. El súbdito no tiene derechos; ni los “derechos humanos,” panacea actual de políticos profesionales y otros de ocasión, ni de ninguna otra especie. Los ciudadanos, en cambio, sí tienen esos derechos; pero  están sometidos, igualmente, a ciertas obligaciones y responsabilidades que enmarcan la convivencia y relaciones entre ellos.

Es necesario que el auditor del Estado se percate de que uno de esos derechos de la sociedad civil – que, en realidad, conforma la “clientela” de los políticos en el poder – es solicitar, y obtener, información de sus gobernantes sobre qué han hecho, o están haciendo, con los fondos y recursos públicos que provienen del conjunto de los ciudadanos. Estamos frente al legendario concepto anglosajón de la accountability.  Podríamos definir este principio más o menos así:

La obligación, legal y moral, que en toda sociedad democrática tiene un Gobierno,  de informar a sus conciudadanos sobre qué ha hecho, o está haciendo, con  los recursos públicos que el pueblo puso a su disposición para que fuesen invertidos en beneficio de la ciudadanía, y no en provecho de los que gobiernan.

Es oportuno recordar, y conviene que los políticos y otros individuos ajenos a nuestro entorno -mayormente del mundo anglosajón – tomen conocimiento de ello, que ese concepto de “accountability”, tal como lo hemos definido, y que podemos denominar “principio de responsabilidad financiera y política”, no es nuevo ni para nosotros ni para los pueblos de nuestra estirpe. Mencionaré, únicamente, dos ejemplos.

Cuando en el primer tercio del Siglo XIX,  Benito Juárez, en medio de los avatares de la política de su México natal, se refería a que “los funcionarios públicos de la administración del Estado no pueden dejar de responder de las rentas sin responsabilidad”, demostraba conocer la teoría y praxis de la “accountability”. Y cuando el Libertador Simón Bolivar, en Venezuela, señaló de manera tajante ¡en 1814! que:

“La hacienda nacional no es de quien os gobierna“

estaba alertando a los ciudadanos de los países bolivarianos y, quiero suponer, a los de su entorno, de que debían exigir al Estado la práctica de la “accountability” Y adelantándose en casi doscientos años a la legislación de algunos países europeos, añadió a la frase anterior:

 “Todos aquéllos a quienes habéis hecho depositarios de vuestros intereses, deben  demostraros el uso que han hecho de ellos.”

Hace unos años comenzamos a modificar nuestra definición de “accountability” para incluir también como responsabilidad del Estado no sólo cómo utiliza el Gobierno los fondos públicos, sino que resultados se han obtenido con los recursos de la Nación utilizados. Y, añadiría ahora, la idoneidad del método y procesos empleados por los que mandan para medir e informar sobre tales resultados.

Hoy en día se admite, no sin  razón, que en una sociedad democrática, la ciudadanía y sus diversos sectores – empresas e instituciones privadas, organizaciones no gubernamentales, unos medios de comunicación independientes, libres y objetivamente críticos, y el “ciudadano de a pie” – constituyen los mejores fiscales de la actuación gubernamental. Todos estos segmentos de la sociedad tienen derecho a denunciar al Gobierno los potenciales desmanes de los servidores públicos. Tal vez los profesionales de la auditoría tendríamos que reconocer la incorporación de una nueva modalidad de fiscalización pública. Podríamos denominarla auditoría cívica.

Y cabe ahora preguntarnos:¿pero cómo se satisface la sociedad de que los dineros del Estado se han utilizado correctamente, y de que los resultados anunciados o publicitados – frecuentemente con oportunismo político- por las autoridades nacionales o regionales corresponden, con verdad y transparencia, a los previstos cuando se autorizó el uso de los recursos?

Aquí es donde encontramos el nexo, a que me refería anteriormente, entre el auditor del Estado y su compromiso con la sociedad. Es al auditor gubernamental a quien corresponde satisfacer los legítimos derechos y demandas de información sobre la utilización y resultados de los recursos del país o de la región. Recursos en su sentido macro y globalizante: financieros, físicos, humanos y medioambientales. Un compromiso con la sociedad que el auditor del Estado debe satisfacer de manera oportuna (no transcurridos dos o más años de haberse sucedido los hechos, como ocurre con frecuencia hasta en algunos países desarrollados) y, además de oportuna, de manera transparente y objetiva.

Necesitamos un tipo de auditoría o fiscalización pública -no importa cómo se denomine – que permita responder a las preguntas de los ciudadanos, que son los “clientes” de los que mandan, sobre si los recursos públicos se han utilizado, y están siendo utilizados, sabiamente, honradamente, y de acuerdo a las previsiones de costo y tiempo; y si el  gobierno obtuvo en la ejecución de su arquitectura presupuestaria, y en  los programas  y proyectos sociales, de obras de infraestructura y reformas institucionales y estructurales los resultados originalmente esperados. Porque  el Gobierno siempre obtiene resultados… pero no necesariamente los deseados ni los que había anunciado originalmente.

Como acabamos  de sugerir, no vamos a poner nombre ni calificativo alguno a este tipo de fiscalización. Durante la década de los 80 y principios de los 90, surgieron en los países adelantados en la materia, varias denominaciones de auditoría. Al llegar a este punto, invitamos a los lectores que ejerzan  sus funciones en órganos de control oficiales, a que comprueben por ellos mismos si los procedimientos de fiscalización que utilizan corrientemente, y la composición o “mezcla profesional”de los equipos técnicos de su organización, permiten a ésta testificar el cumplimiento cuantitativo y cualitativo de la gestión pública de acuerdo a lo que acabamos de señalar y en los términos de su compromiso pactado democráticamente con la sociedad de su país.

Políticas de Auditoría y Auditorías Políticas en la sucesión democrática del traspaso del poder

Sabemos desde los tiempos de la antigua Grecia, que:

POLITICA es  el arte, doctrina u opinión referente al gobierno de los Estados, Comunidades o Regiones y de los gobiernos locales. Por tanto, la actividad de las personas que gobiernan, o aspiran a regir, los asuntos públicos es, también, “política”.

Y como derivación de estos conceptos, podemos concluir que:

“política” es el conjunto de actividades relacionadas con el acceso a y mantenimiento en el poder y el gobierno.

No nos olvidemos, a los efectos de nuestro análisis, de esta pragmática conclusión. Pero aún existe un concepto adicional de política práctica que, junto a la lucha por el acceso al poder de los políticos profesionales, resulta capital en el desarrollo de las ideas que deseamos avanzar, y es de especial interés para el auditor del Estado:

“política” es, también, la actividad de los ciudadanos cuando intervienen en los asuntos públicos con su opinión, con su voto o de cualquier otro modo.

(Son también ciudadanos los que se abstienen de votar, como señal de protesta o de indignación con la  oferta  política, como lo han evidenciado, al escribir estas notas, miles de jóvenes en países del primer mundo, desilusionados de la tierra que los vió nacer y sin perspectivas de futuro).

Es en medio de estos dos polos, el de los políticos que luchan por alcanzar y mantenerse en el poder, y los ciudadanos, que deciden con su voto o ausencia de compromiso, quién los va a gobernar, donde debemos situar la frontera, la actuación y los compromisos del  auditor gubernamental.

Y finalmente recordemos, en el campo de las definiciones, que en materia de auditoría, bien privada, o en su entorno público, además de “política”, existen POLITICAS.

Por “políticas”, así en plural, entendemos en nuestro caso, las orientaciones o directrices que rigen la actuación profesional del auditor en la práctica de la auditoría, y la manera de conducir las actividades o de conducirse en ellas.

Tradicionalmente, la profesión de auditoría privada (ya nos referiremos luego a la pública), ha presumido de dictar sus propias normas de actuación, aduciendo que “el negocio de la auditoría es sólo de auditores” y que únicamente ellos establecen las normas y procedimientos de “su” profesión y los parámetros para la emisión de sus dictámenes. Así lo han defendido, a capa y espada, cuando no con altanería y hasta con arrogancia. (Nota A)

Sin embargo, este empecinamiento en mantener que ¨las políticas de auditoría las hacen los auditores”, en fragante desentendimiento del entorno de intereses y opiniones exógenas a la profesión, es decir, su clientela y demás usuarios del servicio, ha recibido, en décadas sucesivas, notables embates procedentes de frentes diversos.

Pongamos el caso, por ejemplo, en el campo internacional de desarrollo económico-social, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en Washington, D.C. El BID estableció su propia política de auditoria en la década de los 60, exigiendo de los auditores, a través de sus prestatarios, las condiciones para el examen independiente de los préstamos y créditos que otorgaba a los países y las condiciones que debían reunir los “informes de auditoría e información financiera” sobre la utilización de los financiamientos otorgados. (Nota B). Pues bien, fue necesario insistir enérgicamente ante las poderosas firmas de la auditoría mundial – que terminaron aceptando esta política a regañadientes y tras múltiples discusiones – que    el “informe breve” de la auditoría convencional, aun añadiendo unos datos contables insípidos  sobre el  proyecto financiado era, en verdad, demasiado breve para satisfacer las necesidades de información tanto del BID, como de sus prestatarios y respectivos Gobiernos.  Similar situación fue afrontada en la década de los 80 por los funcionarios responsables  de la vigilancia y control  de calidad de las auditorías externas de los créditos del Banco Mundial. (Nota C)

A través de las décadas del Siglo XX, y aún antes de esas fechas, 5 se han producido en el mundo empresarial y corporativo, multitud de casos de corrupción, fraude, falsificación de datos financieros, interpretaciones dolosas de la las leyes y otros desmanes contable-financieros tolerados por, cuando no en connivencia de, algunos auditores que no tuvieron inconveniente en acomodar sus políticas de trabajo a los intereses innobles de su poderosa clientela.

Al caso famoso de MacKesson Robbins, que muchos de nosotros estudiamos en las aulas universitarias como el revulsivo que forzó a la profesión a transformar en 1938 las políticas y procedimientos de auditoría de la época, sucedieron otros más, en las décadas siguientes, en el “sancta sanctorum“ de las grandes corporaciones y sus estamentos directivos. (2) Y así se llegó a la “madre de todos los fraudes” (en realidad, se trata de más de una madre, con el increíble y sonado caso del BCCI como antecesor notable)  de 2001 y 2002 : los tristemente celebérrimos casos de  Enron y WorldCom, acompañados de multitud de “hijos”- los más, americanos, pero también alguno europeo, como Parlamat, Fininvest, All Iberian y otros – cuyos desmanes han ocupado lugar prominente en los  medios y literatura profesional especializada de todo el  mundo.  (3)

Esta última perla europea de corrupción corporativa, además de los elementos de manipulaciones y falsificaciones contable-financieras de sus  congéneres americanos, añadía el feo ingrediente de ser corruptora de políticos “en ejercicio” del poder – y de otros futuribles y aspirantes al mismo – en el país sede, y aún en varios otros sudamericanos.

En efecto, parece ser que se ha convertido en una característica del Continente Europeo –  aunque no única, porque también se ha dado en todas las Américas – que en el “embroglio” ético-financiero-empresarial aparezcan implicadas actividades ilícitas de políticos democráticos de todas las tendencias. Caso notable a este respecto, es el de “il Cavaliere“, primer Ministro de un gran país europeo – en acelerado declive político, al escribir estas líneas – que se ha convertido en el paradigma de la corrupción  política y degradación personal, así como de la manipulación de las leyes nacionales y supranacionales, en connivencia con jueces también corruptos, de la clase en el poder.  (4)

Y debemos mencionar que en relación con esta situación, figura conspicuamente el financiamiento ilegal de los partidos políticos. Estamos hablando de la “circunstancia y ambiente político” en que se desempeña el quehacer del auditor del Estado y está por tanto justificado que comentemos al respecto.

Los desmanes de la “ingeniería contable”, de la “contabilidad creativa”, de la “contabilidad agresiva” y demás  políticas    contable-financieras  rocambolescas – desconocidas todas ellas por los autores de los textos que, en nuestros días, estudiamos todos nosotros – sirvieron de disfraz progresista y novedoso a la pléyade de situaciones corporativas en América y Europa que, en buen romance, deben denominarse, simplemente, fraude y delincuencia financiera.

La connivencia activa con los defraudadores y ladrones corporativos, en unos casos; la tolerancia y “dolce far niente”, en otros; la negligencia e irresponsabilidad profesional, en la mayoría, que significó la inobservancia de normas y procedimientos establecidos y la quiebra de las políticas de auditoría auto impuestas por la propia profesión, puso ante la picota pública a la tradicionalmente honorable actividad del auditor. En efecto, sus más destacados representantes, con sus firmas y técnicos,  se unieron – en aislados, pero sonados casos – a la cohorte de ejecutivos de empresa procesados, juzgados y enviados a la cárcel (y todavía continúan pendientes más procesos….y los nuevos que se acumulan) incluyendo el caso, conspicuamente deplorable, de la caída y desaparición de la primera firma de auditores a nivel mundial.

Con estos antecedentes, la reflexión de que “no te puedes fiar de los auditores”, cruzó como un latigazo por la mente de los empresarios decentes y de unos ciudadanos, confundidos y perplejos, que no daban crédito a las noticias de fraude corporativo que se sucedían en los medios de comunicación amarillos y… “blancos”.

El aterrador panorama descrito representa apenas una instantánea de la quiebra de las políticas de auditoría – y de naturaleza ética, a la que nos referiremos más adelante – que se sucedieron en la “era de la burbuja” de los financieramente turbulentos años 90.

Proporciona, sin embargo, una moderada satisfacción señalar el hecho de que en más de un país desarrollado y, en particular los EE.UU., se lograra aprobar en su Parlamento, y  sacar adelante, una legislación antifraude de la trascendencia de la Sarbanes-Oxley Act (Public Accounting Reform and Investor Protection Act) de Agosto de 2002 (después de mil forcejeos en contra por parte del Ejecutivo, del gran mundo empresarial y, lamentamos decirlo, de la propia profesión organizada de auditoría antes, durante y después de la entrada en vigencia la Ley). Y, por supuesto, y esto es importante a los objetivos de este  ensayo, la Ley en cuestión introdujo un proceso, totalmente nuevo, para la emisión de normas de auditoría externa a través de una entidad independiente no federal y sin fines de lucro, la Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB) que, además de la emisión de normas de auditoría, debe regular la “industria” de la Contaduría Pública, y supervisar todas las auditorías externas de las empresas sujetas a la prestigiosa y estricta Comisión de Valores y Bolsas (SEC) americana.

Los auditores “independientes” perdieron así, a pesar de su cerrada protesta y objeciones durante la gestación de la Ley, la potestad de establecer sin competencia sus propias normas y políticas de auditoria y, de paso, quedaron excluidos de prestar servicios de auditoría interna (el controvertido y lucrativo “outsourcing” – recurrir a ayuda técnica o administrativa fuera de la propia empresa para realizar sus labores de auditoría interna)  que incluso habían llegado a influenciar en el último cambio de definición y concepto de la auditoría interna tradicional por el respectivo Instituto Internacional “global”. (Ver, en la Bibliografía del autor, “Ortodoxia y Heterodoxia…”)

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Hasta aquí, las consideraciones sobre políticas de auditoría en la esfera privada. ¿Qué podemos decir al respecto de las actividades de la auditoría gubernamental (que tanto tiene que aprender de la buena auditoría privada, a la que algunos llaman, maliciosamente, auditoría comercial¨)? En la práctica de los auditores del Estado, los objetivos y directrices vienen señalados por las leyes fundacionales de los organismos de control correspondientes. En ellas se indica la naturaleza del trabajo y el ámbito de actuación de la institución contralora; pero corresponde a ésta adoptar los procedimientos de fiscalización y auditoría a utilizar en cada caso y seleccionar independientemente las situaciones y entidades específicas a examinar dentro del amplio universo del sector público del Estado, tanto nacional como regional o, en su caso, de gobierno local.

Y es aquí,  donde hay que definir el compromiso político del auditor gubernamental. Podríamos resumirlo de esta manera:

El compromiso del auditor del Estado consiste en actuar consciente de su entorno político… pero sin someterse a él.

Anteriormente, hemos identificado la política con las actividades relacionadas con la lucha por el acceso al poder y al gobierno del país. Harold Laswell, profesor en sus días  de la Universidad de Chicago, notable estudioso de la conducta política y teórico de las comunicaciones, que se estudia en las clases de Ciencias Políticas, nos recuerda que:

“el estudio de la política es el estudio de la influencia y del influyente. La ciencia política establece las condiciones; la filosofía de la política justifica las preferencias”.

Y definía Laswell a los influyentes como “aquéllos que se llevan la mayor parte de lo que hay para llevar.” Es éste, colegas auditores, el caldo de cultivo político en que tenéis que desarrollar vuestro trabajo y… al mismo tiempo, sobrevivir. La información que proporciona el auditor del Estado debe ser la que corresponde a un juez competente, neutral y objetivo. Una auditoría que derivase en informes no sujetos a estas condiciones, se clasificaría de inmediato como una auditoría política. En otras oportunidades he definido la auditoría política, en cuanto concierne al Estado o a su Gobierno, como:

aquélla que es inspirada u ordenada, y con frecuencia, seleccionada y ejecutada, fundamentalmente por motivaciones políticas.

Es éste el caso, entre otros posibles, que con cronología  recurrente se observa en los países del primer mundo – en los otros, ni siquiera resulta imaginable – cuando en  la sucesión política democrática, unos se van y otros  llegan ( o aterrizan,  en paracaídas, o sin él). Los nuevos salvadores de la patria (“…¡ y ahora, nos toca a nosotros”!), amenazan con ordenar -¿a quién?- una “auditoría total” de cuanto Ministerio, Secretaría, empresa del Estado, institución pública, gobierno regional o local existe en el  país, y lo hacen  con pleno desconocimiento e ignorancia de lo que ese ejercicio  encierra de práctica regular de buen gobierno corporativo u oficial;  amenaza, por otra parte, que  se esgrime como “vendetta” política y arma arrojadiza  en manos de  políticos de profesión… pretendiendo actuar como auditores de profesión; es decir, sin el más mínimo conocimiento de qué es auditoría: su naturaleza, su alcance y contenido profesional, sus normas de actuación y   su finalidad informativa. Si lo tuvieran, sabrían que pensar en “auditorías totales” del universo estatal (es decir, la totalidad de las actividades y operaciones, registradas o no);   o demandar el descubrimiento – para exhibirlo como trofeo político – de todas las corruptelas y despilfarros, procedimientos dolosos o ilegales y “agujeros financieros” ocultos en los libros, archivos o “debajo de las alfombras”- si todavía quedan – de los diversos despachos oficiales de la anterior administración, ), es un disparate técnico que, de intentar realizarse, supondría un coste monumental para  el escuálido erario nacional heredado; y unos resultados que, ni por aproximación, se acercarían a las expectativas de los ingenuos políticos solicitantes, actuando como vendedores de ilusiones ante los no menos ilusos ciudadanos del país. No es esta la finalidad de la auditoría financiera profesional. Y sería difícil de imaginar que auditores de renombre estuvieren  dispuestos, éticamente, a aceptar este tipo de solicitudes y “encargos” (aunque es históricamente cierto que en más de una ocasión, y  en más de un país, se han identificado casos de firmas, cuya ambición, frivolidad e irresponsabilidad – en  deleznable mezcla de fama y dinero – les ha merecido, en circunstancias como de las que hablamos, el  dudoso prestigio de “los auditores de la  Administración”).

Por las razones descritas, y otras que omitimos, resulta realmente sorprendente, desconcertante, y hasta escalofriante -incluso para quienes no son, ni tienen por qué ser, peritos en la materia – escuchar por  boca de los próximos nuevos gobernantes  (con frecuencia coreados por fablistanes que campean en los corrillos mediáticos) en países de ambas orillas del Atlántico, la orden y exigencia de ejecutar, e incluir en su nueva agenda política, el tipo de “auditorías” de la naturaleza e intención que acabamos de describir; como si, por otra parte,  fuese una novedad  que se descubre   a la ciudadanía, lo que , en realidad es un instrumento de control, externo e interno, normal, continuo y obligatorio en la vida institucional de empresas privadas y púbicas: efectuar auditorias regulares que se debieron realizar dentro de las normas profesionales y legales ya establecidas. Ciertamente, parece necesaria y en ocasiones, urgente, la divulgación pedagógica de los objetivos y limitaciones de la auditoría profesional en el sector público entre los diferentes estamentos de la sociedad, labor para la que la actuación de “medios” serios, informados y responsables es, a todas luces, altamente deseable. (5)

Y si preferimos hablar en términos no de auditoría convencional, sino de fiscalización de recursos públicos, ¿dónde queda, en situaciones como las comentadas,  la responsabilidad de los Órganos Oficiales de Control – independientemente de cómo se denominen – de ámbito  nacional, regional y municipal? ¿Cuál ha sido el resultado de su seguimiento y supervisión, que se supone objetiva e imparcial, y que, a diferencia de las auditorías comerciales, se desarrolla continuamente sobre la ejecución presupuestaria y el gasto público?¿ Cuáles fueron los resultados de la fiscalización de gestión en las diversas dependencias del Estado y la administración en los tres niveles de gobierno, gestión  responsable de haberlas  colocado al borde de la “quiebra financiera”, según denuncia de los vencedores ( lanzada al circo de la opinión pública, mezcla ésta de juventud  desilusionada de las perspectivas que ofrece su país, y de masa adulta, frustrada con la sucesión y llegada de políticos ineptos y, frecuentemente,  ya corrompidos) con mayor o menor  fundamento, con mayor o menor frivolidad? ¿Qué seguimiento han efectuado las instituciones del Poder Judicial, de los casos de fraude, corrupción, despilfarro o gasto extravagante, detectadas en el transcurso ordinario de  las funciones de control oficial y, presumiblemente, informadas a tales  instancias judiciales?

En algunos países, tanto europeos como americanos, la selección del asunto o ente a auditar por el Órgano Oficial de Control es materia de acuerdo y decisión partidista, o se pacta entre los representantes de las distintas facciones y familias políticas, ¨colocadas¨-frecuentemente  en connivencia o por compadreo político- en los estamentos superiores de dichas instituciones fiscalizadoras. Y lo que resulta lamentable, el informe de auditoría respectivo, aunque haya sido elaborado con rigor técnico y objetivo por los auditores “de abajo”, es sometido a escrutinio político, ajustes cosméticos que lo desvirtúan, e incluso vetado, por “los de arriba”. Y no se crea que esta indignante situación es propia, únicamente, del “tercer mundo”; se da también, con frecuencia que da mucho que pensar y que preocupa a la sociedad civil y desmoraliza al técnico de control oficial competente y honesto, en países que se consideran desarrollados económica o profesionalmente.

Al ponderar este contexto político, no podemos ignorar, por otra parte, la reacción adversa, y hasta de persecución personal, que a veces se observa contra los órganos de control, sus honestos dirigentes o sus eficientes técnicos, por parte de algunos políticos y politicastros en el poder… o de los ya desposeídos del poder. Porque se dan casos en  que estos malandrines, en su ignorancia, siguen considerando al auditor público como un policía…; ¡pero un policía al que no pueden corromper!

Consideremos ahora el testimonio de un político ¨cazado¨ por la acción de un órgano oficial de control, y cómo es posible combinar el cinismo con la ignorancia:

“A mí me ha colocado el pueblo en esta posición como político de confianza, no como experto en contabilidad y finanzas.”

Y la prensa adicta, y el Partido, apoyan incondicionalmente esta desesperada autodefensa de un político en apuros, que se olvidó de que el pueblo lo había elegido no por político, sino porque creía, de buena fe, que estaba votando por un candidato – él y su equipo de trabajo – íntegro como persona y honrado como administrador.

Quisiera, con estos comentarios ser, además de justo, pragmático y realista. Tal vez resulte utópico creer que en determinadas situaciones el informe de auditoría del auditor del Estado deba ser “químicamente puro” desde una perspectiva política. En otra parte nos hemos referido a estas circunstancias como “auditorías exóticas”. Situémonos en el lugar de los responsables jerárquicos del ente contralor oficial:

• informes sobre los gastos reservados (que, por más reservados que sean, no pueden escapar de ser examinados por algún representante superior del órgano de control).
• informes sobre el  financiamiento de los partidos políticos al que nos hemos referido anteriormente – cuando esta auditoría es exigida por las leyes del país, que no siempre es el  caso – y que es particularmente susceptible de convertirse en auditoría política,  en manos de la oposición;
• informes que atañen a la seguridad del Estado, o a sus  relaciones o pactos internacionales;
• informes relacionados con los compromisos de carácter militar, y otros, que en estos momentos se  nos  escapa,

deben, sin duda, ser motivo de algún tipo de consideración política por parte de los directivos de los órganos de control. Se trata de un ejercicio que implica suprema prudencia profesional y conocimiento del medio y de las circunstancias específicas, y durante el que es necesario determinar qué debe revelarse por escrito y de que manera se presentarán las situaciones encontradas, sin ocultar los hechos ni desfigurar la verdad.

El compromiso político del auditor del Estado viene configurado, pues, por (i) la independencia, pericia e integridad de los auditores actuantes; (ii) la responsabilidad y mesura de los superiores jerárquicos de los órganos contralores, y (iii) los intereses de la sociedad que, en último término, son los de la nación.

Hacia una auditoría ética

Y llegamos al tercer grupo de compromisos del auditor gubernamental: el compromiso ético.

Entendemos por ETICA, dentro de su origen filológico heleno, y como parte conspicua de la Filosofía,

el conjunto de principios y reglas morales que rigen el comportamiento de las personas, y sus relaciones, en cualquier ámbito de la vida. La ética está empatada con la MORAL (del plural mores latino, del singular mos, traducción del éthos griego), que es el conjunto de normas que regulan, de manera normativa, el valor de las reglas de conducta humana y sus deberes, desde el punto de vista de la bondad o malicia.

“El objeto formal de la ética, señala el Profesor Emmanuel Buch, tiene que ver con el análisis del carácter, hábitos, acciones y actitudes humanas, en la perspectiva de su ´´deber ser´´, en su significación específicamente moral”.

En términos prácticos, podemos pues concordar con la experta en gobernabilidad ética y europea de la Universidad de Bristol., Michelle Cini, en que la ética está asociada con lo que es correcto y lo que es erróneo, con lo bueno y lo malo, con lo apropiado  y lo  inapropiado; comprendiendo así las normas de comportamiento que rigen la conducta de los individuos o grupos, y permitiéndoles dejarse guiar a través de  la “debida” conducta en sus deberes y obligaciones. Esta interpretación dela ética se refiere a la manera cómo debe vivir la gente  y a qué debe hacer la gente en situaciones puntuales; postura  que, para el individuo, significa que la ética puede llevarle a enfrentarse a situaciones en que deberá elegir entre varias opciones.

José Luis Aranguren, el notable filósofo contemporáneo, profesor de las Universidades de Madrid y de California, señala que:

“la ética ha adquirido hoy una trascendencia tal que se funde y confunde con la metafísica. Basta con reconocer las cosas tal como en realidad son para que la ética cobre ante nosotros toda la importancia que merece.”

Es conveniente que tengamos presente estos conceptos para situar en su justo contexto la actuación del sujeto que nos ocupa: el auditor del Estado. Si alguna profesión debe caracterizarse como ética, es la del auditor. No puede concebirse un auditor que no sea ético, una auditoría que no sea ética. La ética es, o debe ser, la virtud por antonomasia del auditor. Es esta la razón por la que los profesionales honrados de la auditoría en todo el mundo – que son la mayoría – han sufrido desgarradoramente la reciente actuación sin escrúpulos de algunos auditores externos del gran mundo empresarial, y han aplaudido sin reservas las contundentes medidas adoptadas por parte de Parlamentos de diversos países y de la sociedad civil afectada, contra la manera como se han llevado a cabo algunas auditorías en este colectivo de élite.

Para el auditor gubernamental moderno en un estado democrático, el compromiso implica, además, observar si la actuación de los administradores públicos se lleva a cabo de acuerdo a las normas morales que deben regular la actividad de un Estado de derecho; y si los actos de los servidores públicos y, particularmente, en los niveles de decisión, pueden considerarse éticamente aceptables.

No se alarme el colega lector. Estamos, simplemente, reintroduciendo el concepto de auditoría ética (sobre el cual desarrollamos una monografía hace  más de década y media).

Uno de los efectos negativos de la globalización consiste en que también ha globalizado la corrupción. Y este ambiente de corrupción generalizada nos está acercando peligrosa, pero inexorablemente, a la más irremediable de las quiebras: la quiebra ética.

La “auditoría ética” no sólo es posible, sino que representa, en esta “corrupción globalizada” en que vivimos, un instrumento de prevención y seguimiento de las irregularidades y actos deshonestos que pueden producirse en la administración pública, y contra los cuales se rebela la sociedad de todos los países.

Tal vez sea revelador, y probablemente desconocido para algunos, que los estatutos del órgano de control de, al menos, un país, el Estado de Israel, prevén:

• “El Contralor del Estado examinará… la integridad moral de los organismos inspeccionados.”
• “El  Contralor examinará… si las entidades inspeccionadas…han operado… de manera moralmente irreprochable

La Ley Básica del Contralor del Estado de Israel indica el  procedimiento a  seguir en la eventualidad de que se detecte incumplimiento antiético, incluyendo la comunicación de estas situaciones a la Comisión de Auditoria del Parlamento. Y establece que, en el  Informe del Contralor, dirigido al Ministerio de Economía y al Presidente del Comité de Asuntos de Auditoría del Parlamento sobre el  resultado de las inspecciones de las entidades examinadas, se “especifique cualquier incumplimiento de las normas morales”.

¿Cuántos de nuestros países están preparados cultural, social, administrativa y políticamente, para adoptar en su legislación sobre control y fiscalización de los recursos del Estado, y en la práctica profesional de sus auditores públicos, las previsiones de carácter ético mencionadas?  (Nota D)

La evaluación ética, como componente de los nuevos modelos de control

No está de más recordar que los aspectos de integridad y moralidad forman parte de los enfoques modernos de evaluación de los sistemas de control surgidos en la década de los 90 y que son conocidos por el lector: el modelo americano COSO, que contó con buenos patrocinadores y mejor “marketing” desde un principio y ha sido ampliamente publicitado, traducido y difundido como el “modelo paradigmático de “control”, y de enseñanza y práctica cuasi-obligatoria en el mundo corporativo y aún en feudos gubernamentales; el menos nombrado y estudiado, pero excelente modelo canadiense del CoCo  (Criteria of Control Board¨, del Instituto Canadiense de Contadores del Públicos), probablemente el más adelantado de todos; y los informes sobre la materia y asuntos conexos, como los Códigos de Buen Gobierno, que siguieron en otros países: Cadbury, Greenbury, Hampel, Tumbull, etc. en la Gran Bretaña; Olivencia  y Conthe en España; Vienot, en Francia, etc. Sin contar el más influyente y exigente de  todos, el de la Sarbanes-Oxly Act a que nos referimos más arriba,  cuyas estrictas    prescripciones continúan sometidas a un proceso de “ablandamiento” bajo presión del “establishment” corporativo, profesional y aún oficial.

Podemos pues asegurar a los compañeros auditores, que no se concibe hoy en día un auditor que presuma de estar actualizado, sobre todo si es un auditor gubernamental, que no incluya en sus programas de evaluación de los sistemas de control del Ministerio o Secretaría, instituto autónomo, empresa pública, programa o proyecto en que se utilicen fondos del Estado, que no tome en cuenta, repetimos, en su examen, la observancia ética por parte del servidor y directivo público, los máximos dirigentes y los Consejos de Administración o Juntas Directivas de tales organismos.

Viene aquí a propósito la aguda observación de Aranguren:

“La moral se esgrime cuando se está en la oposición; la política, cuando se ha obtenido el poder.”

No se le escapa al lector la dificultad de identificar y codificar ¨normas éticas¨ que sirvan de guía al auditor gubernamental para evaluar la actuación de los directivos y funcionarios del Estado. Y aquéllas que, como dijimos anteriormente, regulan las relaciones y conductas humanas y permitirían al auditor calificar los actos de ese colectivo gubernamental como buenos y malos. Podemos recordar aquí a Friedrich  Nietzche, de brillante inteligencia y trágica vida, terminada el último año del siglo XIX. Para el filósofo alemán hay que estar “más allá del bien y del mal; pero no más allá de lo bueno y lo malo”. Aplicada esta aseveración al trabajo del auditor del Estado, los Ministerios o Secretarías del Gobierno, los entes gubernamentales y los directivos y uncionarios respectivos deben actuar éticamente en el curso rutinario de sus labores y adopción de decisiones, no sólo referirse a la ética como mero planteamiento filosófico  o “de cumplido”.

La Síntesis Ético-económico-política: hacia una “Ética Mundial”

La Ética, profesional de la auditoría que lee estas líneas, no es solamente objeto de evaluación  en los exámenes de los auditores del Estado. Sus principios se aplican también a otras disciplinas.

El distinguido profesor de la Universidad de Navarra, Alejo J. Sison, buceando en aguas  de la filosofía de la economía contemporánea, encuentra diversos intentos de síntesis ético-económico-políticas: un “mix” de la economía del bienestar, la  economía positiva y una ética con incrustaciones aristotélicas, desarrollada en la década de los 80  por el  profesor indio de Cambridge, y Nobel de Economía en 1998, Amartya Sen., ideas que son el germen de la economía ética. Paralelamente surge  el  concepto  de socioeconomía, novedad intelectual derivada de una dimensión moral  y presentada como  nuevo paradigma económico alternativo, por el  sociólogo de la George Washington University,  Amitai Ettzioni 6  a fines de  la década  de los 80. Recordemos que, al comienzo de este trabajo, nos referíamos a las obligaciones y compromisos del  auditor público en un estado democrático, de derecho. Etzitioni  se enfrenta al individualismo, característico de la sociedad norteamericana, que exige derechos pero es escaso en compromisos de deberes, que son los que prestan dimensión  social a la democracia. (7)

En materia de innovaciones, la que tal vez haya provocado mayor interés haya sido la Escuela Histórica alemana (Gustav Schmoller, Wilhem  Dilthey, etc.), antecesora  de la economía ética de Peter Koslowski, introducida desde su Instituto en Hannover (Alemania). Interpretando  al profesor alemán, A. J.  Sison apunta que “la ética es relevante para la economía en la medida que le proporciona los fines y las preferencias tanto individuales como sociales, al igual que una valoración de los medios o las acciones para alcanzarlos. En sentido inverso, la ética es relativa a la economía en cuanto que, sean cuales sean estos fines, siempre tendrán una dimensión política, cultural e histórica”. (Subrayado nuestro)

Estamos buscando las relaciones deontológicas entre la auditoría, en su dimensión de sector público, y otras disciplinas  emparentadas. Un concepto paralelo al que nos acabamos de referir, es el  de la economía moral, basada en la bondad, la justicia y la equidad, (8)  que encontramos entre otros, en  E. P.Thompson  ( profesor e historiador  marxista y exponente del “socialismo humanista” entre las décadas 50-80)  y, más específicamente,  J.P.Powelson. Este concepto de “economía” –  un balance entre el intervencionismo  y el “libertarianismo” 9 tiene que ver con la reducción de las prácticas corruptas,  particularmente por parte del Estado  (aspecto que contemplamos en nuestro concepto de “auditoría ética”), la transparencia en las relaciones comerciales, niveles salariales justos y respetuosos de  la productividad, la preservación  y protección del medio ambiente, sistemas sanitarios y de salud al alcance de todos aspectos estos últimos  considerados en nuestra idea de “auditoría social”), eliminación  de prejuicios raciales y de género, planes de retiro y jubilación  dignos, etc. (10)

La Ética y la Moral, cuestión de soberanía

Desde la perspectiva de este autor, la ética  en su proyección antropológica, está ligada también al comportamiento de la sociedad del país en general y a sus genuinos sentimientos y valores nacionales, materia que no puede ser extraña, ni mucho menos, ignorada, por los modernos Auditores del Estado. En septiembre de 2005, la prensa mundial se hacía eco, en todos los idiomas, del encuentro amistoso entre dos colosos intelectuales de nuestros días, antiguos amigos, pero con profundas discrepancias en materia de cuestiones doctrinales: el teólogo disidente Hans Küng y el,  entonces, Cardenal Ratzinger. El primero presentó a su amigo, y ambos  concurrieron, la cuestión de Weltethos, es decir una ética mundial, una ética global  que resalta los valores morales sobre los que convergen la mayoría de los creyentes.

Hace ahora veinte años, en octubre de 1991, presentábamos en la XIX Conferencia Interamericana de Contabilidad de Buenos Aires, una ponencia  de la que extraemos las siguientes ideas, cuyo contenido sigue siendo de actualidad:

• La honestidad e integridad nacional, individual y colectiva, es la piedra angular de la soberanía de un país.
• El verdadero fundamento de la lucha contra las lacras morales en las que se asienta la práctica de la corrupción y el fraude está en la aceptación y práctica, a nivel individual, familiar y ciudadano, de las normas éticas que, en el Occidente, al menos, nos vienen de las tres grandes religiones monoteísta.
• Hay que inculcar en nuestros hijos, en las nuevas generaciones, lo que podríamos denominar, parafraseando a Aristóteles, el hábito de la excelencia. Para el autor de las Categorías, la Ética y la Política, la excelencia no consiste en un hecho aislado. Las virtudes son hechos que se crean mediante la repetición frecuente de actos virtuosos.
• Hay que recalcar a nuestros hijos, colegas auditores, que ser íntegro es pertenecer a un cuerpo de élite moral; que lograr fortuna material solamente con trabajo honrado, empresa difícil es; que ser honesto… cuesta. Y debemos incluso proyectar en ellos un sentido senequista, estoico de la vida: ser íntegro, ser honrado, ser honesto en la sociedad política contemporánea es, frecuentemente, arriesgado, incluso a veces, es colocar en situación de peligro la vida misma.
• Si no logramos constituir familias éticas, no conformaremos nunca sociedades éticas, ni países de ciudadanos éticos.
• El fundamento de la soberanía de la Patria, pasa por asegurar la existencia de familias honradas.
• Hay que enseñar, en fin, a nuestros hijos, que ser íntegros es una noble manera de defender la soberanía nacional.
• Un país de corruptos no puede ser un país soberano.

La auditoría ética del sector público que estamos propiciando como compromiso del auditor gubernamental, adicional a sus compromisos sociales y políticos, resultaría más factible y aceptable cuando la clase dirigente de nuestros países, a nivel de los tres Poderes, decida volver a los viejos valores nacionales de nuestros respectivos pueblos, valores que, infortunadamente, se están diluyendo entre los avatares sociales y políticos de nuestros días.

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Muestra de Material de Referencia

Aranguren, José Luís:
Ética
Biblioteca Nueva S.L, Madrid, 1997

Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA):
La Toma de Decisiones en la Empresa
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Ética Bíblica
Ediciones Nou Front, 2010 Tarragona, España.

Coopers & Lybrand:
Montgomery’s Auditing Twelfth
Ed. John Wiley& Sons, New York, 1998.

Franzel, Jeanette, Buchanan, Marcia and Hatterí, Maxine:
The Yellow Book-What You Need to Know About the 2007 Revision of Government Auditing Standards
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Foundation Global Ethic:
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General Accountability Office (GAO):
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Auditoría y Responsabilidad Financiera para el Sector Público – La “Auditoría de la Liberación“ para unos “Auditores sin Fronteras”
Presentada en la XVIII Conferencia Interamericana de Contabilidad, Asunción de Paraguay, septiembre de 1989.

Fraude, Corrupción y Despilfarro: Una Epidemia sin Fronteras
Ponencia Magistral presentada en la XIX Conferencia Interamericana de Contabilidad de Buenos Aires, Argentina, octubre 1991.

Reinventando a Auditoria Pública: a Nova Fronteira do Auditor de Estado no Novo Milenio
Conferencia apresentada em Salvador, Bahía, por ocasião do 80 Aniversario da fundacaao do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, 1995.

El Auditor ante las Expectativas de la Sociedad Civil
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La Auditoría que Viene – Problemática y Praxis de los Servicios de Auditoría al Comienzo del Nuevo Milenio
Serie de Conferencias Magistrales, Seminarios o Cursos de capacitación o divulgación sobre Auditoría Moderna y su Entorno de Gobernabilidad y Gestión Financiera. Washington, DC, 1992-1998.

Por quién Doblan las Campanas en el Santuario Medioambiental – El Papel de un Estado Moderno y de un Organismo Superior de Control Futurista en un Marco de Desarrollo Sustentable
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Fundamentos para una Auditoría Ética en un Entorno de Fraude y Corrupción
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Políticas de Auditoría y Auditorías Políticas
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Building the Foundations for Ethical Audits- A Moral Framework for Corporate Behaviour: Governance, the Control System and the Role of Directors
Monografía presentada a nivel internacional. Washington D C. 1995 & 1999

Los Neologismos de la Corrupción Gubernamental y la Salvaguardia de los Fondos Públicos para el Desarrollo: de la Utopía al Pragmatismo en el Seguimiento del Financiamiento Multilateral
Artículo para la Revista Probidad, de San Salvador, Centro América, preparado en Washington, D.C., sept.-oct., 2000.

Los Compromisos del Auditor Público en un Estado Democrático
Conferencia Magistral presentada en la V Asamblea Ordinaria de la Asociación Nacional de Organismos Superiores de Fiscalización y Control Gubernamental-ASOFIS, en Villahermosa, Tabasco, México, 6-9 de noviembre de 2002

Sociedade, Etica e Politica – Fronteira e Compromiso do Auditor Publico em um Estado Democratico
Conferencia Magistral apresentada no Congreso Internacional de Controle Interno, por ocasiao do 90 Aniversario da fundacao do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, Salvador, Bahia, 7-8 novembro de 2005.

Fraude y Corrupción: Tema Eterno y Epidemia sin Fronteras
Conferencia pronunciada ante la “Sociedad de Amigos de la Universidad de Alcalá”, en el Colegio de San Ildefonso, Universidad de Alcalá de Henares, España, abril de 2007

Ortodoxia y Heterodoxia en el Desarrollo de la Auditoría Interna de Gestión
Artículo monográfico elaborado a solicitud del Instituto Mexicano de Auditores Internos, ara su publicación como parte del volumen conmemorativo de los 25 años de su Fundación. Washington, D.C., Miami FL, Alcalá de Henares (Madrid), abril de 2010

Prólogo y Epílogo de la Fiscalización de los Recursos Públicos en un Estado Democrático que Busca ser Moderno
Ponencia Magistral presentada en el Aula Magna de la Universidad de Buenos Aires, en la sesión de cierre del Primer Congreso Internacional de Control de la Gestión Pública”, celebrado en Buenos  Aires, Argentina, 3 y 4 de noviembre de 2010

Grady, Paul:
Audit Procedures
Price Waterhouse, New York, 1936

Hauk A.M. and The Theory of Ethical Economy in the Historical Koslowsky, Peter School: Wilhelm Roscher, Lorenz von Stein, Gustav Schomoller, Wilhem Dilthey and Contemporary Theory (Studies in Economic Ethics and Philosophy) Springer Publishing Co., New York N.Y., 1997

Koslowski, Peter:
Ethical Economy as Synthesis of Economic and Ethical Theory – Ethics in Economics, Business and Economic Policy
Berlin, Springer Verlag, 1991

Laswell, Harold:
Politics – Who Gets What, When, How
Whittlesey House, Mc GrowHill, Inc, New York, 1936

Noya Miranda, Fco. Javier:
¿Una Economía Moral Internacional? Elías Polanyi y la Legitimación de la Ciudadanía Social Europea
Artículo en “Reis”, Revista Española de Investigación Social, No. 65- 1994

Powelson, John:
The Moral Economy
University of Michigan, 1998

Thompson, E. P,:
The Moral Economy of the English Crowd in the Eighteenth Century
Conference organized by the Department of  History, State University, New York, 1966

Weber, Max:
The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism
Published originally in 1905(English translation by Talcott Parson, London & Boston,1930)

Wells, Joseph T:
The Frakesteins of Fraud
The Association of Certified Fraud Examiners- Obsidian Publishers Company, Texas, 2000

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Notas Numéricas

 1. El tema de este artículo, así como los sub-temas con él interrelacionados, ha sido tratado por el autor durante las últimas décadas en diversos escenarios internacionales. Una muestra de ellos se expone en la Bibliografía, quedando el lector en libertad de solicitar el material específico que le pueda interesar.

2. Ver en The Frakensteins of Fraud, de J. T. Wells, las historias de los mayores falsificadores y de los peores monstruos del capitalismo del Siglo XX: Charles Ponzi, Cassie Chadwick, Ivar Kreuger, Philip Musica (el  “médico” F. Donald Coster,  de MacKesson Robbins); Robert Vesco; Stanley Goldblum; John Bennet,”Crazy Eddie” Antar, Mark Whitacre, Michael Milkem.  Buen “calentamiento” antes de abordar los casos “contemporáneos” de Enron, WorldCom, Adelphia, Xeros, Merry Linch, Parmalat, Fininvest, Tycon International, Fannie Mae, Siemens, Marta Stewart…

3. Los principales diarios de todos los países europeos y americanos, y la prensa especializada, como el  Financial Times, de Londres, y el Wall Street Journal, de Nueva York, cubrieron  desde el  2001 – y siguen cubriendo ampliamente – la sucesión de detalles sobre estos escándalos financieros. La publicación oportunista y mercantilista de libros y artículos referentes al caso ENRON – y otros escándalos financieros – sin nuevos aportes de información, comienza ya a ser asfixiante.

4. El Financial Times, de Londres, y la prensa italiana y europea del 27 de septiembre de 2005, y en sucesivas entregas hasta nuestros días, se hicieron amplio eco de este personaje, por tratarse, suponemos, del Primer Ministro de un Estado miembro de la Unión Europea.

5. Permítasenos añadir, no sin un quantum de cinismo realista, que los nuevos administradores recién  llegados en aras de la alternancia política democrática, no se encuentran en estos momentos mentalmente preparados para pensar que vendrá, irremisiblemente, el día en que serán sometidos a similar escrutinio por el microscopio político, esta vez a manos de  los nuevos vencedores; es decir, por los que ahora se encogen, se esconden y buscan “evaporarse” por todos los medios, hasta que escampe el chaparrón electoral y amaine el temporal que les permita reconstituirse,  previa la obligatoria catarsis de la dirigencia perdedora. Y, a todas éstas, ¿dónde queda, quién se acuerda del ciudadano común, el humo quolunque votante y expectante? Pues asistirá, decepcionado o ilusionado, según los casos, pero  siempre  caldeado por lo que ve, oye y comenta, a la situación de emergencia por la que pasa su país,  resignado a  seguir engañándose así mismo, mientras se imagina  que, tal vez “en la próxima “ le llegue , de verdad, el Mesías de la redención.

6. Alemán de origen, nacido como Werner Falk, y emigrado a principios de la década de los 30 a Palestina, donde cambió su nombre original al hebreo Amitai Etzioni. Participó activamente en la creación del Estado de Israel.

7. No es relevante al tema, pero en esta relación de tendencias económicas con ingredientes éticos, justo es mencionar a uno de los “darling” de los especialistas en desarrollo económico: Ludwig Erhardt. El Canciller alemán y artífice de la reconstrucción de su país después de la guerra, es el  principal  formulador teórico de la economía social de mercado (un sistema de libre mercado mundial  conscientemente pensado, deliberado y diseñado).

8. La “auditoria de la equidad” es una de las que incluimos generalmente  en el grupo de “las otras auditorías.” Podríamos también referirnos a la  “economía moral internacional” relacionada con el nacimiento y desarrollo de los Estados de Bienestar nacionales (y, concretamente, de la llamada Europa Social). ¿Podrían los principios de esta “economía moral” ser utilizados como parámetros en el desarrollo de una “macroauditoría ética” de las estructuras y actividades del Estado.

9. No existe el  término en el  Diccionario y lo tomamos del inglés “libertarian” y  “libertarianism”. El  Diccionario define, sin embargo,  “libertario”, en el  ideario anarquista, como aquél que defiende la libertad absoluta  y, por lo tanto, la supresión de todo gobierno.

10. No podemos dejar de referirnos, en este intento de parentescos éticos interdisciplinarios, a la que podríamos denominar ética medioambiental, que ha dado lugar al nuevo concepto de sostenibilidad que se ha ido perfilando también filosóficamente en las últimas décadas.

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Notas  Literales

Nota A

Sobre todo cuando las “normas de auditoría e información”- fundamento de las políticas de auditoría – establecidas en las Company Acts de 1845 y 1862 en la Gran Bretaña, pasaron por la experiencia de la“americanización” al atravesar el Atlántico  y prestaron, a fines del Siglo XIX, las bases teóricas de la futura gran práctica de la auditoría en los EE UU. Poco después de las mencionadas leyes británicas, H.J. Mettenheim publicaba en los EE UU, en 1869, un folleto de 16 páginas titulado Auditor´s Guide; y G.P. Creer hacía lo propio con Science of Accounts, en 1882. Pero el que podría considerarse como el primer texto sobre auditoría en lengua inglesa, fue publicado en 1892 en Inglaterra bajo el título de Auditing: A Practical Manual for Auditors, de Lawrence R. Dickens. Entre tanto, el hombre-leyenda de la profesión de auditor en los EE UU, Robert H. Montgomery, intentó cubrir el vacío de literatura  organizada de auditoría en ese país y editó en 1905 y 1909 (la primera legislación reguladora de la profesión de auditor en los EE UU había sido aprobada en 1896), las versiones americanas de la obra de  Dicksee. Consciente de las diferencias en la práctica de la auditoría que comenzaban a aflorar entre Inglaterra y los EE UU, Montgomery escribió el primer libro norteamericano sobre la materia en 1912, bajo el título Auditing: Theory and Practice. Con el  transcurso de los años y sucesivas ediciones, la incorporación de nuevos autores y el cambio de título a Montgomery´s Auditing, esta obra llegó a convertirse, hasta nuestros días – y no sólo en el  mundo anglosajón – en el texto de   referencia “par excellence,” sobre normas, procedimientos y políticas de auditoría. Es también de notar que el primer pronunciamiento autoritativo sobre auditoría fue emitido en 1917 por el American Institute of Accountants – AIA (que se había fundado en 1887 como American Association of Public Accountants y cambiado a Institute of Public Accountants en 1916) y en él se hacia referencia a “auditorías de balances” (generales). Doce años después, en 1929, el AIA publica una revisión de ese pronunciamiento con el nombre de Verificación de Estados Financieros. (Obsérvese el cambio de “balances “a “estados financieros “, y la identificación del trabajo del auditor, como de “verificación”). No fue hasta 1936 cuando el Instituto emite el folleto Examen de los Estados Financieros por Contadores Públicos Independientes. (Adviértase los importantes cambios en las políticas de auditoría: el auditor no “verifica”, sino “examina”; y el profesional que ejecuta ese trabajo es el “contador público independiente”). Por otra parte, Paul Grady, socio de Price Waterhouse & Co. publica, en la segunda mitad de la década de los 30, el manual que consideramos más claro y mejor planeado de la que hoy los auditores “progre”- que también los hay – denominarían  “auditoría  financiera tradicional”  (enfrentándola   a las dudosas innovaciones contemporáneas): Audit Procedures, que aún posee innegable valor práctico, aunque sea desconocido, probablemente, en su propia firma y para la mayoría de los encargados de los programas de formación de las firmas auditoras de relumbre… y de las otras.

Nota B

Banco Interamericano de Desarrollo (BID): “Orientaciones para los Auditores Independientes Previas al Examen de los Estados Financieros- Requisitos de Auditoría Independiente e Información Financiera Anual”. Washington D.C., 1974, preparadas por el  autor de este artículo mientras desempeñó la posición de Jefe de la Unidad de Auditoría de Proyectos del BID. Las “Orientaciones”, que incluían las series AF-100, AF-200 y AF-300, comenzaron a utilizarse desde principios de la década de los 60 y fueron refundidas posteriormente en un solo fascículo. El indicado en la referencia corresponde a la revisión de mayo de 1974. El BID fue la primera organización multilateral en exigir de los auditores independientes de las operaciones parcialmente financiadas por él, requisitos específicos de auditoría. Estos incluían – una novedad para la época – amplios comentarios sobre la adecuación de los sistemas de control interno, informe de auditoría operativa y gerencial y comentarios sobre la eficiencia y economía de las operaciones respecto al programa financiado.

Nota C

Banco Mundial (BM): “Pautas Mínimas Sugeridas para la Auditoría de Prestatarios, Entidades Ejecutoras o Intermediarias y Operaciones Financiadas por el Banco Mundial”. Washington D.C., 1990, preparadas por este autor cuando se desempeñaba como Especialista Principal en Gestión Financiera del BM. Moldeadas sobre la experiencia del BID, comenzaron a utilizarse en la Región Latinoamericana y del Caribe desde comienzos de la década de los 80 y, posteriormente, como complemento del “folleto azul,”: “NORMAS- Informes Financieros y Auditorías en Proyectos Financiados por el Banco Mundial”, Banco Mundial, Washington D.C., 1982. Las Pautas indicadas en la referencia corresponden a la versión revisada de septiembre de 1990, e incluyen como datos a observar en los informes a preparar por los auditores externos: una “Matriz de la Gestión Acumulada del Proyecto” examinado; una “Opinión sobre los Certificados de Gastos-SOE;” e instrucciones para la “Auditoría de las Importaciones Financiadas en Apoyo de Medidas Económicas “, novedoso enfoque para el examen de los Préstamos de Ajuste Estructural, Sectorial o de Políticas de Reformas que implican a la Balanza de Pagos del país beneficiario. Tanto las firmas privadas de auditores presentadas a la aprobación del BM por los prestatarios, como los Órganos Oficiales de Fiscalización y Control  (SAIs o ESFs) propuestos por los Gobiernos de los países beneficiarios, y aceptados por el BM – previa evaluación administrativa y técnica de los mismos – debían efectuar sus auditorías o fiscalizaciones de acuerdo con las Pautas Mínimas. El Banco Mundial decidió, a principios de la década de los 90,  abandonar la política de auditoría convencional externa para las operaciones de ajuste estructural.

Nota D

Dicho esto, no deja de ser gratificante que en países como – probablemente, entre otros – Suecia, la Gran Bretaña, Canadá y Australia, la preocupación por analizar y examinar el comportamiento ético de los gestores públicos – a los tres niveles convencionales de gobierno – esté plasmada, con diferentes grados de intensidad y apremio (si no en la legislación reguladora de la entidad fiscalizadora que la imponga obligatoriamente, como es el caso del país referido arriba) al menos en los manuales de trabajo e instrucciones dirigidas a los auditores por los respectivos órganos oficiales de control. Un caso  descollante en este  sentido es el del afamado “Yellow Book”, publicado por la no menos legendaria General Accountability Office, la reputada GAO, brazo fiscalizador del Parlamento de los EE UU. Este manual de auditoría pública financiera y de gestión es revisado y actualizado periódicamente desde su emisión inicial en 1972 , habiendo sido de nuevo actualizado en 2003 y 2007, y se ha convertido en referencia obligatoria en todos los países, tanto por su  calidad técnica indiscutible como por el enorme esfuerzo de “marketing” y, en ciertas ocasiones, no disimulada imposición, llevada a cabo por el gobierno y Parlamento norteamericano, y sus órganos de asistencia técnica internacional, en los países e instituciones tradicionalmente sujetas a su influencia política y financiera. Pues bien, el borrador de  la nueva actualización, del año 2010,  del Libro Amarillo – el de los suecos es azul y los demás países no han optado por ningún color en especial que, al fin y al cabo, es  lo de menos – se ha finalizado en mayo de 2011, con publicación final prevista para un par de meses después. El Manual sigue manteniendo una “perspectiva americana” de la auditoría pública, mientras se confirma de nuevo la insistencia tradicional de las firmas privadas de auditoría de ese país, y de su poderosa organización profesional, la AICPA, de aproximar lo más posible las normas de auditoría del Estado a las propias de la profesión privada (incluyendo las emitidas por el Institute of Internal Auditors, cuya definición actual de “auditoria interna” debería considerase a la luz de los “criterios de independencia” del auditor expuestos en el Libro Amarillo). Así, se incorporan en  la sección de dicho Libro relativa a las auditorías financieras – diferentes de las “de atestación “– las últimas normas de la Auditing Standards Board (ASB) y las de la PCAOB, la nueva organización de control de auditores,  subproducto de la Sarbanes -Oxly Act, a la que nos  referimos en el texto de este  artículo. Se ha remozado y mejorado la sección referente a la auditoria de gestión o de desempeño (que algunos denominan auditoría operativa u operacional, según en qué orilla del Atlántico esté situado el auditor). En dicha sección se  hace referencia específica – entre otras – a si el ente examinado ha utilizado sanas prácticas de adquisiciones y licitaciones; si el resultado de las actividades gubernamentales se logra dentro de costes razonables; si la medición de la gestión de los programas en términos de economía, eficiencia y eficacia y sus resultados, se realiza sobre bases confiables, válidas y sólidas; si se efectúa la evaluación de la fiabilidad, validez e importancia de las propuestas o solicitudes presupuestarias para ayudar a los legisladores en el estudio y aprobación de Presupuesto, etc. La cuestión ética no se refiere a pautas específicas para un “examen” o “auditoría ética” como tal, sino a hacer más explícitos los criterios éticos críticos que deben ser el fundamento de todas las fases y normas de la auditoria gubernamental: el interés público, la integridad, la objetividad, la correcta utilización de la información gubernamental, la utilización de los recursos públicos, y el comportamiento profesional.

Original: Banco Mundial, Washington, D.C., enero de 1992
Revisado: Miami FL, noviembre de 2007
Actualizado: Alcalá de Henares (Madrid), junio de 2011

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EL PRESIDENTE ES RESPONSABLE, ADEMÁS, DEL CONTROL INTERNO

Rara vez encontraremos, en mítines y convenciones políticas y partidistas referencia alguna a conceptos de control o auditoria. Sí, en cambio, a acusaciones de agujeros negros – o de cualquier otro color – y de fondos públicos malversados o extravagantemente utilizados La ausencia de estos controles internos en todas sus manifestaciones (“previo”, ”concurrente”, “posterior” etc.) se debe, fundamentalmente, al desconocimiento, por parte de los gestores públicos, de la verdadera función y necesidad de tales controles, a los que con frecuencia consideran como instrumentos impertinentes en la gestión pública, cuando no como “trabas burocráticas, que impiden la agilidad de las operaciones”. Señalemos ahora que es responsabilidad de la dirección de cada entidad (y no de ningún otro agente externo a ella, gubernamental o no), mantener un adecuado sistema de control interno – incluyendo conspicuamente el llamado “control previo” – sobre todas sus actividades, y supervisar y auditar internamente que las respectivas normas administrativas y legales se observen a todos los niveles institucionales. En la mayoría de los Estados modernos se ha establecido  una “entidad rectora” del mantenimiento y coordinación del control interno y de la auditoría interna; contraparte, dentro del Ejecutivo, a la fiscalización o control externo a cargo de los Tribunales de Cuentas, o similares, en el  ámbito del Parlamento. (En Brasil, país emergente ya emergido, sus legisladores – atención expertos constitucionalistas autóctonos – con notable acierto técnico incorporaron en las Constituciones nacionales, desde la década de los cuarenta, el principio de administración pública según el cual el control interno, en el Ejecutivo, ¨coadyuva al ejercicio del control externo¨ parlamentario).

En cuanto se refiere a España, existe, desde mediados del Siglo XIX, la legendaria “Intervención General de la Administración del Estado”(IGAE), depositaria de una impresionante relación de responsabilidades (dirección, registro y gestión de las Cuentas Publicas, auditoría, control interno, etc.) en todo el territorio nacional, descollando notablemente entre ellas las del ¨control interno mediante el ejercicio de la función interventora” y “la fiscalización e intervención previa de la autorización de gastos…” Funciones éstas cuya eficiencia y eficacia pueden resultar cuestionables particularmente cuando, en situaciones de sucesión política dentro del Estado se desentierran usos perversos, o delictivos, de los fondos públicos, que no habían sido detectados….u oportunamente informados o denunciados. Y todo ello, con una IGAE ubicada como Subsecretaría – tercer nivel de responsabilidad – dependiente de la Secretaría de Estado de Hacienda en el abigarrado Ministerio de Economía y Hacienda, hoy separado en dos. Nuestra ya expresada recomendación de recomponer drásticamente el anterior Ministerio económico, subsiste aún después de su bifurcación. La más urgente reforma a efectuar se centra, precisamente, en la segregación de la IGAE del actual Ministerio de Hacienda. Y que desprovista (a) de las actuales responsabilidades contables – para las que recomendábamos la institucionalización de un órgano rector propio ad hoc , al que sugeríamos que se denominara con el castizo, tradicional y panhispánico nombre de Contaduría General del Estado, y (b) de la practica del control previo, por las razones arriba señaladas, se centre fundamentalmente (como se entiende en la práctica de la moderna administración pública) , en las funciones de “auditoría interna ….de gestión”. Este último aditamento conllevaría la actualización técnica de la Unidad ya existente dentro de la IGAE, pomposa, pero inexactamente denominada ¨Oficina Nacional de Auditoría¨ (copiada, tal vez, de la eficiente y mundialmente respetada ¨National Audit Office¨ británica; con la diferencia de que ésta es el órgano de control externo de la Gran Bretaña, equivalente del Tribunal de Cuentas, pero sin la colegiatura de los doce Consejeros acompañando y votando con el Presidente, sino bajo dirección estrictamente unipersonal, como corresponde al eficaz modelo Westminster de control). Esta nueva concepción de la IGAE, como el órgano de auditoría interna del Ejecutivo, incluiría, además de la auditoría financiera y de gestión convencional, el ejercicio de la evaluación de riesgos y el asesoramiento y coordinación de los necesarios Comités de Auditoría a constituirse en todos los departamentos del Gobierno y en los organismos y empresas públicas. Y otrosí, en las diversas Autonomías. Un órgano de control interno y auditoría de estas características, implica hegemonía, sin competencia de ningún Ministerio, en el ejercicio del control interno del Ejecutivo; y en dependencia directa, con categoría de Secretaria de Estado, de la Presidencia del Gobierno, como lo entiende la práctica de la moderna administración pública, en países lideres en la materia y aún en mas de uno de nuestro entorno histórico y cultural americano. Esperemos que el Presidente persuada al Departamento ministerial afectado a aceptar esta cirugía de sana organización administrativa. Y acceda a agregar, a sus múltiples funciones y preocupaciones, un eficaz seguimiento del ejercicio del control interno y auditoría en todos los estamentos del Estado: y a mantenerse informado al respecto.

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EL PRINCIPIO DE “ACCOUNTABILITY” NO ES UN INVENTO YANKI

En el transcurso de las últimas décadas, y en diferentes escenarios de diversas geografías, hemos divulgado la teoría  y praxis de este principio de administración, pública y privada. Un concepto que encierra en sí la esencia de la responsabilidad… y de la transparencia que debe caracterizar la actuación de los gestores de cualquier administración y,  en particular, de cualquier Estado democrático… o de parte de él. Hay personas en nuestro medio, incluso educadas, que consideran que el término es una  importación más que nos viene del Norte o, en nuestro caso, de la omnipresente influencia yanqui, razón suficiente y justificante para que sea automáticamente rechazada como  “no aplicable a nuestra idiosincrasia”. Por otro lado, son numerosos los anglosajones que, con más cinismo que jocosidad, atribuyen la ausencia de equivalente filológico del término en español, a que ni siquiera creemos en su significado. Por desgracia, este parece ser habitualmente el caso cuando contemplamos la actuación de más de uno de nuestros gobiernos nacionales, regionales o autonómicos, y municipales. Es verdad, que la palabra resulta de difícil traducción; no así para los ingeniosos canadienses de habla francesa, para los que “Accountability” significaría algo así como responsabilité financière. Sin embargo es algo más que responsabilidad financiera. Y es, también, más comprensiva que la tradicional “dar cuenta y razón” que, a veces, se utiliza en nuestro medio como solución de emergencia.

En los albores de nuestras correrías internacionales, y matizada en sucesivas oportunidades posteriores, hemos definido así el término en cuestión:

Es la obligación, legal y moral, que en toda democracia tiene un gobernante, de informar a  sus ciudadanos sobre que ha hecho, y esta haciendo, con  los recursos que éstos le han entregado para que los administre e invierta en beneficio de los ciudadanos y no en provecho de los que mandan.

Presentada pausada y solemnemente la definición anterior, les aseguro que podría cortarse con una hojilla el silencio de la audiencia impactada. Basándonos en esta definición, añadimos que la responsabilidad – y su hermana siamesa, la transparencia – de un gobierno democrático no es sólo financiera, sino también, institucional, social y, particularmente, política y ética. En demostración papable del error en que incurren los anglosajones sobre nuestro entendimiento de  lo que es “Accountability, y lo que significa para nuestros políticos responsables, mencionaremos, únicamente, dos ejemplos. En el primer tercio del Siglo XIX, Benito Juárez, en medio de  los avatares de la política de su México natal, se refería a que “los funcionarios de la administración del Estado no pueden dejar de  disponer de sus rentas sin responsabilidad”; y advertía a los gestores públicos que “deben vivir dentro de la honrada medianía que les permite el salario que la ley les ‘otorga”. Y Simón Bolivar, el libertador de cinco naciones en el Continente americano, señalaba, ¡en 1814!, hace casi doscientos años, que “la hacienda nacional no es de quien os gobierna”; y añadía a continuación: “Todos aquellos a quienes habéis hecho depositarios de vuestros intereses, tienen la obligación de deciros el uso que de ellos han hecho”. ¡Que bien  hablaban castellano los políticos de aquella época! ¡Con que sencillez de lenguaje se decían verdades inconmensurables! ¡Vaya que sí se sabía qué era “accountabillity” en aquellos tiempos,próximos a las Cortes de Cádiz! Claro está que muchos de los que vinieron después – y no podemos achacárselo a los primeros – se olvidaron de las amonestaciones  de los próceres fundadores de sus nacionalidades iberoamericanas; y que otros tantos, en la vieja metrópoli de ultramar, parece que nunca aprendieron, ni comprendieron, el contenido moral y legal de la responsabilidad en el gobierno, en ninguno de los dos idiomas. Y en gran parte, continúan en la ignorancia, o creyendo, tal vez, que se trata de una americanada más de pitiyankis de importación.

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LAS AUDITORÍAS DE EMERGENCIA EN EL SECTOR PÚBLICO, DERIVAN EN AUDITORÍAS POLITICAS

Las auditorias externas a nivel del sector público,  o fiscalizaciones de los fondos y cuentas públicas, se efectúan – o deberían efectuarse, o debieron haberse efectuado – de manera independiente, continua y regular, no in extremis, por los órganos oficiales de control externo. En  nuestro medio, estas instituciones supervisoras y evaluadoras se denominan, Tribunal de Cuentas, a nivel central –  el primus inter pares  – y,  a nivel autonómico, cada Comunidad las designa de manera diferente, y hasta en idioma  vernáculo: desde Cámara, Sindicatura, Audiencia,  Consejo… hasta Consello de Contas (Galicia), Sindicatura de Comptes (Catalunya, Comunidad Valenciana e Islas baleares) y Nafarroako Comptos Gambera (Comunidad Foral de Navarra) y Herri-Kontuen Euskal Epaitegia, en el Pais Vasco.

Sin referirnos ahora a ningún país en particular, ni a ninguno de sus órganos de control, se entiende, de acuerdo a sanos principios de gobernabilidad pública,  que la información que proporcionan estos   auditores  del Estado debe ser la que corresponde a un juez competente, neutral y objetivo. Una auditoría que derivase en informes no sujetos a estas condiciones, se clasificaría de inmediato como una auditoría política. En otras oportunidades hemos  definido la “auditoría política”, en cuanto concierne al Estado o a su Gobierno, como aquélla que es inspirada u ordenada, y con frecuencia, seleccionada y ejecutada, fundamentalmente por motivaciones políticas”. Es éste el caso, entre otros posibles, que con cronología  recurrente se observa en   países del primer mundo  – y, a fortiori, de los otros – cuando en  la sucesión política democrática, unos se van y otros  llegan. Los nuevos salvadores de la patria (“……¡ y ahora, nos toca a nosotros”!), amenazan con ordenar -¿de  quién?- una auditoría total” de cuanto Ministerio, Secretaría, empresa del Estado, institución pública, , gobierno regional o local existe en el  país. Y lo hacen  con pleno desconocimiento e ignorancia de lo que ese ejercicio  encierra de   práctica regular de buen gobierno corporativo u oficial ;  amenaza, por otra parte, que  se esgrime a veces como “vendetta” política y arma arrojadiza  en manos de  políticos de profesión…… pretendiendo actuar como auditores de profesión; es decir, sin el más mínimo conocimiento de qué es auditoría: su naturaleza, su alcance y contenido profesional, sus normas de actuación y   su finalidad informativa. Si lo tuvieran, sabrían que pensar enauditorías totales” del universo estatal (es decir, la totalidad de las actividades y   operaciones, registradas – o no);   o demandar el descubrimiento – para exhibirlo como trofeo político – de todas las corruptelas y despilfarros, procedimientos dolosos o ilegales y “agujeros financieros” ocultos en los  libros , archivos   o “debajo de las alfombras”- si todavía quedan – de los diversos despachos oficiales de la anterior administración, ), es un disparate técnico que, de intentar realizarse, supondría un coste monumental para  el escuálido erario nacional heredado; y unos resultados que, ni por aproximación, se acercarían a las expectativas de los ingenuos políticos solicitantes, actuando como vendedores de ilusiones ante los no menos ilusos ciudadanos del país. No es esta la finalidad de la auditoría financiera profesional. Y sería difícil de imaginar que auditores de renombre estuvieren  dispuestos, éticamente, a aceptar este tipo de solicitudes y “encargos” (aunque es históricamente cierto que en más de una ocasión, y  en más de un país, se han identificado casos de firmas, cuya ambición, frivolidad e irresponsabilidad – en  deleznable mezcla de fama y dinero – les ha merecido, en circunstancias como de las que hablamos, el  dudoso prestigio de ser consideradas, “los auditores de la  Administración”).

Por las razones descritas, y otras que omitimos, resulta realmente sorprendente, desconcertante, y hasta escalofriante,  escuchar por  boca de los  nuevos   gobernantes  (con frecuencia coreados por fablistanes que campean en los corrillos mediáticos) en países   de ambas orillas del Atlántico, la orden  de ejecutar, e incluir en su agenda política,  este  tipo de “auditorías” de emergencia, de la naturaleza e intención que acabamos de describir. Como si, por otra parte,  fuese una novedad  que se descubre   a la ciudadanía, lo que, en realidad,  es un instrumento de control  normal, continuo  y obligatorio en la vida institucional de  empresas privadas y púbicas : efectuar    auditorías  regulares de acuerdo a las normas legalmente establecidas. Ciertamente, parece necesaria  la divulgación pedagógica de los objetivos y limitaciones de la auditoría profesional en el sector público entre los diferentes estamentos de la sociedad, labor para la que la actuación de medios” serios, informados y responsables es, a todas luces, altamente deseable.

Angel González-Malaxetxebarria
Especialista Internacional
Gobernabilidad, Gestión Financiera y Auditoría

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TITULACIÓN SUPERIOR EN FISCALIZACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS

Hace algún tiempo que venimos meditando sobre la idea de diseñar una titulación superior para los auditores del Estado, actualmente inexistente, según creemos, en ninguna de las Universidades del mundo, al menos desde una perspectiva integrada y humanística, apoyada en referencias y prácticas internacionales comparadas. (Un enfoque que, sea dicho de paso, quisiéramos fuera tomado en cuenta también dentro de la actual proliferación de diseños y ofertas de “Másters” en administración y gestión – el “control” es uno de sus componentes básicos – que apenas han sufrido variaciones de contenido académico en las últimas décadas).

Quisiéramos tratar y considerar este tema con algún colega o, tal vez, colegas de alguna Universidad de prestigio, conocedores o interesados en ese sector de la Administración o Gestión Pública que tiene que ver con el control, fiscalización, y auditoría de los recursos públicos.

Estos temas – y otros colaterales, como los referentes a fraude y corrupción en los sectores público y privado – han ocupado nuestros afanes profesionales durante más de dos décadas como especialista internacional del BID y el Banco Mundial, en Washington, D.C., seguidas de otras tantas como consultor independiente en la materia. El ejercicio de estas funciones en la práctica real, nos ha brindado la oportunidad de visitar y evaluar, técnica y administrativamente, a más de cuarenta organismos de control público a nivel nacional y regional, conocidos internacionalmente – con independencia de las variables de denominación utilizadas en cada país – como Entidades Superiores de Fiscalización (ESF). Esta labor se ha complementado con programas de capacitación y formación de miles de funcionarios de tales organismos de control.

Son estas experiencias, y las premisas derivadas de las mismas, las que nos inducen a manifestar que la formación actual del auditor de Estado a nivel internacional debe mejorarse substancialmente: académica y prácticamente. Es ésta una condición “sine qua non” para que estos profesionales puedan satisfacer, a plenitud, las expectativas de información independiente, veraz, oportuna y fiable, reclamadas por la sociedad civil, sobre la utilización de los recursos de la Nación. Y, además, para que coadyuven con los gobiernos nacionales, regionales y locales en la asunción del principio de responsabilidad (accountability) financiera, institucional, política, social y ética que están obligados éstos a observar, como gestores de los recursos públicos de un Estado moderno y democrático.

El experimento de que hablamos se materializaría en un Máster, o mejor, Magister o Maestría en Control, Fiscalización y Auditoría de Recursos Públicos, designación académica que permitiría al candidato acceder posteriormente a una designación profesional. Reconocemos que, en los países europeos incluibles en este programa, y sujetos al esquema impuesto por el espacio común de educación, (Bolonia), el encaje de este nuevo Máster universitario, no previsto, puede ser objeto de una consideración especial.

La idea del programa a nivel de Maestría que tenemos en mente implicaría dos años o cuatro semestres, unas 20 materias o, más bien, temas, y la presentación posterior de un trabajo de investigación que podríamos llamar memoria o tesis. Se advierte que los cursos a ofrecer en este programa incluirían no solamente cursos ordinarios ofrecidos por diversas Facultades y Escuelas universitarias sino también, y en considerable número, cursillos, seminarios o simposios sobre determinados aspectos del amplio espectro de control de los recursos públicos.

Son varias las materias y departamentos universitarios – incluidas conspicuamente las Escuelas superiores de Administración Pública – que se implicarían en este Programa ecléctico, en el que nos reservaríamos únicamente los temas de nuestra especialidad y quehacer profesional:

    • Fundamentos de gestión pública moderna en un entorno de “accountability”.
    • Conceptos y evolución histórica del “Control”: los últimos 65 años.
    • Las ”Otras Auditorías”, innovadoras, adicionales a las no convencionales, que corresponden a los “órganos de control” del Estado; y “los otros auditores”.
    • Filosofía, Escuelas y modelos internacionales de fiscalización pública, estructura técnico-administrativa de los órganos de control del Estado y “el control” como mandato constitucional.
    • Fiscalización sin fronteras: además, pero más allá de la “auditoría de siempre”:
      • Derivaciones independientes de la auditoría financiera tradicional:
        • Auditoría Jurídica (Legal).
        • Auditoría de ingeniería.
      • Auditoría Ecológica y Medioambiental: gestión, protección, supervisión y cumplimiento de la legislación y compromisos medioambientales, a nivel nacional e internacional.
      • Auditoría Social de Programas y Proyectos de Salud y Salubridad, de Educación Básica, resultado de las políticas de Vivienda, y debate crítico sobre la lucha contra la pobreza, los objetivos del Milenio y su cumplimiento internacional.
      • Auditoría Internacional: la Deuda de la Nación; la “auditoría del desarrollo” y del financiamiento internacional de sus “Programas y Proyectos” y “Créditos Estructurales”; análisis crítico y evaluación (suficiencia, razonabilidad y aceptabilidad) de las providencias y requisitos de auditoría exigidos por las Multilaterales y otros grupos financiadores externos y supranacionales.
      • Auditoría Ética, y su aplicación en la realidad, con base en una visión internacional de la observancia de los principios de moralidad pública por los gestores de los recursos del Estado; y, concurrentemente con ésta.
    • Temas sobre fraude y corrupción, y despilfarro y extravagancia en el gasto, como pandemia sin fronteras que afecta a los tres niveles de gobierno; y su parentesco con la corrupción financiera y corporativa en el sector privado.

El contenido detallado de los cursos y Seminarios anteriores, que abarcan más de dos cientos tópicos de discusión y debate, y que está a disposición de las instituciones e individuos interesados en considerar seriamente el Programa de Máster expuesto, se presenta en un documento separado bajo el titulo:

Fiscalización Pública de Tercer Nivel:
El Amplio Espectro Internacional del Control de los Recursos del Estado – Temas de Postgrado para unas Jornadas de Dialogo y Debate.

Las demás materias, o temas, que conformarían el Máster en proyecto – y que serían presentados por profesores y especialistas de las Facultades implicadas -podrían ser, entre otras:

Temas y cursos de Gestión y Finanzas Publicas:

  • Contabilidad Pública y las Cuentas Nacionales.
  • Administración y Gestión Pública: nuevos y recientes enfoques.
  • Gobernabilidad y Regulaciones.
  • Presupuestos: nacionales, regionales y municipales; enfoque económico-político; políticas fiscales.
  • Técnicas de “Evaluación de resultados”.

Temas macroeconómicos:

  • Las grandes variables : Déficit, Balanza de Pagos, Deuda soberana.
  • Sistemas Económicos Globales; Bloques económicos supranacionales: la Unión Europea, MERCOSUR, etc.

Temas y cursos de Auditoría:

  • Tópicos avanzados de “Auditoría Financiera” contemporánea.
  • Tópicos de “Auditoría de Gestión”.
  • “Auditoría Interna de Gestión” en los estamentos del Estado.
  • “Auditoría Forense” para el Sector Público.
  • Tecnología de la Información y de Comunicación Oral y Escrita.

Temas seleccionados de carácter jurídico sobre:

  • Derecho Administrativo.
  • Derecho Constitucional; origen constitucional de los programas de fiscalización.
  • Instituciones de Derecho Financiero.
  • Derecho Medioambiental: convenciones internacionales; legislación nacional.

Temas humanísticos:

  • Fundamentos de Filosofía; filósofos notables de todas las épocas.
  • Ética: teórica, como parte integrante de la Filosofía; discusión de los principios morales para los gobernantes y los gobernados; liderazgo ético en las administraciones públicas; conflictos en la práctica.
  • Tópicos de Ciencias Políticas; Sistemas Políticos Contemporáneos; papel de los politólogos en el funcionamiento y control del Estado democrático.
  • Temas de Sociología.
  • Temas de Antropología.
  • Temas de Psicología.

Como quiera que en la práctica y ejercicio integral del control público, ejecutado con un presupuesto digno, intervienen – o deberían intervenir – equipos multidisciplinarios de auditores: expertos contable-financieros, abogados, ingenieros, economistas, expertos medioambientales, expertos en diversas ciencias sociales, informáticos, médicos, etc., el Programa prevé efectuar los ajustes en el “pensum” de materias y temas que resulten obvios, según las categorías y formación académica de los profesionales participantes.

Tenemos el proyecto de exponer estas ideas tanto en España como en Iberoamérica, incluyendo la posibilidad de llegar a convenios transcontinentales entre Universidades de prestigio de aquella Región y las españolas, portuguesas y norteamericanas que estuvieran interesadas en el Proyecto (sin olvidar las excelentes Escuelas de Capacitación y Formación que existen en órganos nacionales de control – y su relación con las Universidades locales – de varios de esos países).

Todo este Proyecto está todavía muy verde, da pie a múltiples preguntas, hay que debatirlo objetivamente, refinarlo y madurarlo, y asegurar el necesario financiamiento para poderlo ejecutar. De lo que no cabe duda es de que el éxito del programa que aquí se propone está asegurado, que sería un “hit” para la Universidad y organismo oficial de control que se decidiera a ponerlo en marcha o cooperar en el desarrollo de la idea, y que el mercado cautivo se extiende a la veintena de órganos de control nacionales y regionales de España y Portugal, y aún a muchos más de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú, Venezuela, etc.

Se ruega al lector de esta nota dirigirse al iniciador del Proyecto, abajo firmante, si tuviese ideas u otros comentarios constructivos que aportar sobre el mismo.

Prof. Ángel González-Malaxetxebarria – Correo-e: aamalax@hotmail.com
Especialista Internacional – agmalax@itp63.hbs.edu
Gobernabilidad, Gestión Financiera y Auditoría – malaxblog.wordpress.com

Original: Washington, D.C., Banco Mundial, 1992
Revisado:
Miami FL, 2005
Alcalá de Henares, 2008
Miami FL, 2010
Actualizado: Alcalá de Henares, diciembre de 2011

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